山西“煤炭新政”破積弊

在山西煤炭資源整合中，曾伴隨著一場大爭論。這次整合也被稱為中國煤炭行業的一場革命。在2011年山西省“兩會”上，王君省長在政府工作報告里談及“煤炭資源整合煤礦兼并重組取得的重大成果”時，用了兩組數據：一是產業集中度——“礦井總數已減少到1053座，辦礦主體已減少到130個，70%的礦井生產規模達到90萬噸以上，30萬噸以下煤礦全部淘汰。去年煤炭產量達到7.4億噸，是歷史最好水平。”二是安全生產——“煤炭生產百萬噸死亡率大大下降，由2005年的0.905下降到0.187。”

提高煤炭產業集中度和資源回采率，加強煤礦安全生產，山西省以壯士斷腕的決心和勇氣推進的資源整合和企業兼并重組，成為內蒙古、陜西、寧夏等西部煤炭資源大省學習的樣本。

容和平：煤炭資源整合的“樣本”意義

山西煤炭資源整合和煤礦兼并重組具有樣本意義，可歸納為“兩條新路子”“三個創新”“四方面成效”——

兩條新路子：既開創了從源頭解決安全問題的新路子，明晰了安全生產和安全監管兩個責任主體，實行了安全質量的標準化管理和瓦斯綜合治理體系，煤礦安全保障能力明顯增強。又趟出了資源型地區轉型發展的新路子，煤炭行業無法自行解決過度競爭和外部環境、生態問題，資源整合后，政府可引入科學制度，可持續發展能力明顯增強。

三個創新：能源投融資體制實現了創新，實現了以“資源資產化、集團股份化”為標志的新型投融資體系；資源集約高效利用實現了創新，有利于形成潔凈生產、保護資源、綜合利用的發展格局；行業管理制度實現了創新，讓更多的投資者有機會通過資本市場、以股份制的方式來做大這個產業。

四方面成效：提高了產業組織程度，終結“小礦群采”，挺進“大礦時代”，實現了產業規模與生產力的合理匹配；提供了技術創新的重要平臺，陸續建成一批現代化礦井，有利于推動產業技術進步；清理整頓了礦山開發秩序，終止了采礦權“擊鼓傳花、暴炒資源”式的非法交易，最大程度地保護了戰略資源；優化了辦礦機制，進一步完善了礦業權有償取得制度，實現了資源向優勢企業的有序集中。

張復明：煤炭產業發展難題的有益探索

山西煤炭資源整合是積極探索煤炭工業可持續發展試點政策的重大舉措；也是順應世界煤炭工業發展趨勢，破解煤炭產業發展難題的有益探索，對資源型省份轉型發展有重大的戰略意義。

煤炭資源整合符合資源型產業發展的客觀規律，可從根本上淘汰過剩的生產能力和落后的生產力，有效減少行業內部的無序競爭，推動煤炭企業規模和整體實力不斷壯大，減少外部性問題，逐步提高行業的集中度，是煤炭產業自身結構優化的內在要求。

煤炭資源整合符合世界煤炭產業發展潮流，可使煤炭企業在較短時間內形成規模收益，實現與國際市場對接，減少資源浪費，發揮整體優勢和后發優勢，提高在國際市場中的影響力和競爭力。

煤炭資源整合符合國家資源型產業政策的要求，使集約化開發經營成為可能。煤炭資源整合是以產業政策來為煤炭產業的健康發展創造必要的內外部環境，以政府的產業政策來彌補市場機制的不足，從而促進煤炭產業的健康發展。

煤炭資源整合符合山西發展實際。近年來，山西省在提升煤炭產業發展水平方面做了大量工作，但“多、小、散、低”的粗放發展格局和模式仍未徹底改變。實施煤炭資源整合是煤炭工業健康發展的科學抉擇，是推進全省煤炭工業走向新生的治本之策。

實施煤炭資源整合是煤炭工業健康發展的科學抉擇，是推進全省煤炭工業走向新生的治本之策。

潘云：剪斷了“官煤勾結”的鏈條

山西省這次煤炭資源整合對推進反腐敗斗爭，特別是煤焦領域反腐敗意義重大。

這次整合從管理體制上剪斷了 “官煤勾結”的鏈條，對煤焦領域腐敗現象有明顯的遏制作用。以往那種小煤礦、黑煤窯的煤老板為逃避監管而賄賂、腐蝕地方官員的可能明顯減少。政府主管部門由監管2200個企業主體變為130個后，體制性漏洞大大減少，社會反響強烈的濫批賣證、官員入股或親屬開礦等現象缺少了蔓延的土壤。

從管理制度上提升了對煤炭生產經營和政府工作人員的雙重約束，對煤焦領域腐敗現象具有明顯的管制作用。大集團具有相對完備的管理制度、規范的運行程序，企業與地方官員私下交易、違規操作、偷漏稅款等現象，得到了更具規范、約束性的管制。

這是煤炭領域反腐敗斗爭的一次直接演練，對反腐倡廉長效機制建設具有深刻的啟示作用。在資源整合中，紀檢、監察部門全程跟進，從而為反腐敗斗爭積累了豐富的經驗。這對在更廣范圍內推進反腐倡廉長效機制建設的意義不言而喻。

用鮮活的案例進行了一次反腐倡廉的警示教育，有利于廉政文化理念的培育。大量觸目驚心的案例，涉案人員事發后的沉痛反省，無論是對當事人、相關人員，還是對領導干部，勢必起到警示作用，對正確世界觀、人生觀和價值觀的培育大有好處。

資源整合是構筑煤炭開發環境管理“事前防范、過程控制、事后處置”三大生態環境保護防線的有力支撐，也是治理和保護礦區生態環境、再造藍天碧水的有力保障。

高建生： 科學構建循環經濟體系

山西省是個“高碳”省份，節能減排任務十分艱巨，發展循環經濟、低碳經濟迫在眉睫。在煤炭資源整合中，應當在這幾方面邁出實質性的步伐：一是按照省政府制定的循環經濟規劃，切實構建好循環經濟體系。要抓住機遇，在以企業發展循環經濟的基礎上，進一步做好工業園區的循環經濟，同時還要發展社區、城市的循環經濟。這樣才能使資源得到充分利用，污染減少到最小程度。二是要利用資源優勢，重點發展和延伸產業鏈條。形成煤焦化、煤焦鐵、煤電鋁、煤建材、煤機械、煤安全等產業鏈條。三是要將粉煤灰、煤矸石等大宗固體廢棄物資源化。山西每年新增粉煤灰5000萬噸左右，煤矸石更是天文數字。要走低碳經濟發展的路子，就得下決心將其最大限度資源化。四是加強礦井瓦斯及焦爐煤氣以及其他工業余熱余氣的再利用，提高資源綜合利用的水平。五是發展現代煤化工，重點培育清潔能源、甲醇深加工，推進煤制油和煤層氣、天然氣、焦爐煤氣、煤制氣四氣合一的產業化。

延伸產業鏈條，發展循環經濟，實現低碳經濟是山西調整產業結構與布局，實現可持續發展的現實選擇。只有延伸產業鏈條，山西工業結構才能逐步輕型化，工業附加值才能顯著提高，才能從單純原料輸出的路上實現轉身。

董繼斌：先進生產力對落后生產力的整合

按照“總量適度、優化布局、改善結構、提升水平”和“關小上大、產能置換、有序建設”的原則，我認為煤炭資源整合重組推進工作至少取得3個突出成效：

一、這次整合重組是以先進生產力整合落后生產力為標準，符合國家對煤炭工業產業結構調整的要求，符合山西實施可持續發展政策試點的要求。通過整合，全省辦礦企業基本達到了上規模、調結構、優化產業的目的，是先進生產力對落后生產力的整合。

二、初步形成以股份制企業為主要形式，多種所有制企業并存，符合國際潮流的煤礦發展格局。這次整合重組以股份制為主要形式，為非公有制經濟和混合所有制經濟創造了新的發展機遇。

三、實現了煤炭行業產業水平和產業集中度明顯提升、礦井生產力水平快速提升、煤礦安全系數明顯提升。煤炭資源回采率大幅提高，煤礦安全生產形勢穩步好轉，百萬噸死亡率明顯下降，煤炭行業經濟效益保持穩定，對財政的貢獻率大幅上揚。

程章：生態環境保護的必然選擇

山西煤炭資源整合，是由市場經濟規律決定的，也是生態環境保護及提高人民生產、生活質量所要求的，廣大群眾也能從中得到實惠。

從生態環境管理的角度看，資源整合是構筑煤炭開發環境管理“事前防范、過程控制、事后處置”三大生態環境保護防線的有力支撐，也是治理和保護礦區生態環境、再造藍天碧水的有力保障。

各大煤炭集團擁有足夠的人、財、物力來發展煤炭的循環經濟，可以基本實現共（伴）生資源及廢物的綜合利用，實現經濟效益最大化與環境保護的統一，從源頭上控制、減輕了煤炭開采中產生的環境污染和生態破壞。在產煤過程中的污染控制方面，與中小煤礦相比，規模企業在煙氣脫硫除塵裝置及在線監測、遠程控制等方面具有優勢。另外，在礦區生態環境的恢復與治理上，規模企業較中小煤礦具有不可比擬的優勢。

下一步，各家整合主體應承擔起社會責任，對被整合關閉煤礦遺留的生態環境問題引起足夠地重視，要科學地、有計劃地進行恢復治理。

黨晉華： 對社會和子孫后代都要負責

上世紀80年代末，面對發達國家一味追求經濟效益而帶來的全球性資源短缺、環境污染和生態破壞的現實，聯合國環境署率先提出了以“既要注重當前經濟社會發展的需要，又要注重和不削弱子孫后代發展之需要”為主題的可持續發展理念。

山西煤炭資源整合和煤礦兼并重組到目前取得了重大階段性成果，同樣深刻地體現了政府對社會責任的擔當，這是對子孫后代發展需要負責任的選擇，最大限度地保護了各方利益，妥善處理了結構調整與保增長、保民生、促穩定的關系……每個環節都體現著政府、企業、經濟組織實現社會責任的選擇。

劉瀟濱：人民公共利益的最大訴求

山西煤炭資源整合的法律依據在于，作為一種準物權，采礦權必須以相關機構的“行政許可”為其產生的法律前提之一，而根據《行政許可法》的規定，行政機關完全可因公共利益的需要而撤銷其行政許可，從而使采礦權消滅。

“公共利益”雖是一個很難界定的概念，但可適用“具體事情具體分析”的方法，環境污染、連續不斷的礦難和安全生產事故、可持續發展等因素都可以成為判斷公共利益的類型化事例。政府用行政手段干預市場，是否有悖于效率的要求？一個非理性的市場是不值得保護的。就效率本身而言，這次煤炭資源整合并非不是為了效率。決策者通過兼并重組，形成大企業、大集團運作的煤炭規模經濟效應，提高了各方面的效率。

值得注意的是，政府應通過相關信息透明公開，讓公眾判斷“公權力”介入的必要。比如，一些煤炭經營者認為自己的收益被剝奪，政府可以將他們的獲益予以核算并公開，讓公眾判斷他們的利益得失。

毋國平：提高煤炭資源的配置效益

這次煤炭資源整合是一場意義重大的變革，也是一項戰略性轉型工程，其意義在今后山西經濟社會發展中必將顯現。

我從產業經濟學角度對煤炭資源整合談幾點：首先，規模經濟效益、范圍經濟效益的提高，符合產業經濟的發展規律，能夠大大節約非再生資源，大大提高煤炭資源的配置效益。

資源型行業，特別是非再生資源行業，屬少數性行業。少數性行業有一個產業組織和產業結構的大問題，就是要提高產業的集中度。通過煤炭資源整合，將大大提高煤炭產業的集中度，從而大大顯現規模經濟效益。提高產業集中度有利于提高煤炭行業的范圍經濟效益。隨著地理位置的擴大、經營范圍的擴大，企業主體減少，就可以變外部交易為內部交易，降低交易成本，有利于煤炭市場價格的穩定、良性的發展。

其次，煤炭資源整合從節約資源角度講有利于促進產業的高度化。煤炭產業的產業基礎是技術進步，整合以后，可以用大資本、大投入、大改造，來提高山西煤炭產業的新型工業化程度，從而走出一條以技術創新提高煤炭產業附加值的道路。

張復明：山西省政府發展研究中心主任、研究員

潘 云：山西省社科院副院長、研究員

高建生：山西省省委黨校副校長、教授

董繼斌：山西省經濟學會會長、研究員

容和平：山西大學商務學院名譽副院長、教授

程 章 ：中國管理科學研究院研究員

黨晉華：山西省環境科學研究院副院長、教授級高工

劉瀟濱：太原理工大學財經學院教授

毋國平：中國政法大學民商法博士