土地流轉背景下新公社模式的探討

王星火，向天勇

(1.浙江省嘉興市農業經濟局，浙江 嘉興 314000;2.嘉興職業技術學院，浙江 嘉興 314000)

以戶為基本單位的農業生產經營組織形式已經與當前市場經濟背景下現代農業專業化、規模化要求不相適應。浙江省嘉興市率先以“兩分兩換”(即以宅基地換錢、換房、換地方，推進農村人口要素聚集，轉變生活方式;以土地承包經營權換股、換租、換保障，推進農業生產經營集約，轉變生產方式，進而提高農村居民生活水平和生活質量)推進土地集中流轉，推進社會主義新農村建設，使土地從單純的資源轉化為資本。通過產業化、集約化、規模化的經營，土地升值、農民增收，現代農業的特征逐步顯現，新農村建設取得顯著成效。但在土地流轉實施過程中也暴露出一些問題，如工商資本注入后農民權益保護問題、潛在的糧食安全問題、農村從業人員年齡結構偏大問題等。從深層次上探討土地流轉背景下如何解決新農村建設中出現的新情況、新問題具有迫切的現實意義。

1 新塍鎮農業發展的歷程與現狀

1.1 歷程

新塍鎮，位于嘉興市秀洲區西北，緊連秀洲新區，西鄰桐鄉市烏鎮，南連桐鄉市濮院鎮，北接江蘇省吳江市盛澤鎮，是秀洲區規模最大的中心城鎮之一。全鎮區域面積 133.1 km2，轄 6個居民社區、24個行政村，總人口10萬，戶籍人口為7.7萬人，新居民2.3萬人。2009年全鎮地區生產總值19.42億元;工農業總產值45.4億元，其中:工業產值40.1億元;農業產業產值5.3億元，占工農業總產值的12%，高于全市5%的平均水平。

全鎮有耕地7 867 hm2，其中水田6 907 hm2，旱地973 hm2。地處太湖流域水網平原，土壤肥沃，湖蕩眾多，農業資源條件良好，生物資源豐富，氣候條件適宜，現代種養業發達，具有發展精品農業和生態休閑觀光農業的資源優勢。

新塍鎮農業結構調整與全國的基本一致，大體經歷了3個階段:第1階段，1978年至20世紀80年代中期，普遍推行了家庭聯產承包責任制，由于改革開放之初農產品供應比較短缺，增加糧棉油產量成為這一時期農業發展的主要任務;第2階段，80年代后期至90年代末，這一時期隨著城區的快速發展，需要周邊郊區提供肉、禽、蛋、奶、菜、魚等“菜籃子”產品，作為嘉興市郊區新塍鎮農業也就隨之演變為城郊農業;第3階段，進入21世紀以后至今，主要是城市的發展對農業提出了更高要求，即不僅要有充足的鮮活農產品，還要有優美的生態環境、休閑娛樂、傳承文化等等，城郊農業逐步向都市型生態農業轉變。

1.2 現狀

新塍鎮以秀洲萬畝現代農業示范園建設為龍頭，初步形成了以糧油、蠶桑、畜禽、水產、苗木花卉、瓜果蔬菜等為主導的生態高效農業，產業特色明顯。秀洲萬畝現代農業示范園有特色苗木、高產桑園、綠色蔬菜、優質糧油等產業和生態餐飲休閑場所，成為都市型休閑觀光農業示范園。洛東大米、萬福橋水產、新塍菜油、大宅園綠殼雞蛋等品牌農產品深受群眾好評，洛東羊肉、新塍小月餅、糖糕等傳統美食香飄省外。是浙江省十大新興花卉鄉鎮、浙江省農業特色優勢產業強鎮、興林富民示范鎮。

近年來，新塍鎮以“兩分兩換”推進土地集中流轉，積極推進以“現代新市鎮”和“城鄉一體新社區”建設為主的“兩新”工程建設，有效緩解土地要素等瓶頸制約，拓寬發展空間，加快農民市民化步伐，從根本上破除城鄉二元結構，實現城鄉一體化發展。目前已取得階段性成果，預計2010年底將完成集聚農戶2 100戶以上。新塍鎮試點村陡門村，有26個生產小組，844戶農戶，目前全村已經流轉土地433 hm2，土地流轉率達95.6%，戶數流轉率為93%，其中有10個生產小組農戶簽約率和土地流轉率均為100%。同時，根據“兩分兩換”工作實際，加大土地招商力度，到現在為止，嘉興市綠盛生態農業科技發展有限公司以長期招租的形式租賃土地153 hm2，計劃投資3 000萬元發展生態農業;圣農蔬果專業合作社則長期租賃土地26.7 hm2，計劃投資400萬元發展蔬果產業。陡門花苑安置房土建工程已經開工，設計建設安置房1 700多套，這里也將成為陡門村840戶村民的新家園。采用整村連片推進模式，陡門村共流轉土地467 hm2，新增建設用地指標53 hm2。

2 新塍鎮農業發展中存在的主要問題

2.1 農村收入結構性變化的制約

隨著國民經濟的快速發展，新塍鎮工農業總產值得到迅速提升(圖1)，農民收入也得到顯著改善(圖2)。工農業總產值3年內增加了13.5億元，平均年增長21.16%。但是生產總值的增加主要表現在工業產值的增加，農業產值平均年增長7.6%，增加的貢獻僅占整個增長的5.18%。另外，從農民收入來看，農戶從農業生產中所獲得的收入，2009年只占戶總收入的15%，農戶非農收入占到85%。

農業產值在地方經濟中所占的比例決定了當地政府對農業的投入力度。同樣，農戶收入中農業收入所占的比例也決定了農戶在資金及勞動力等方面的流向。工業的發展對農業的沖擊在城郊顯得尤為突出。隨著工業化進程的加快，農戶的收入結構發生了根本性變化，農戶收入主要來源于從事工業生產帶來的效益，農業顯然已從第1、2階段的主業變成了現階段的副業。尤其應該看到2008－2009年間，農業收入反而降低了5.08%，證明農村經濟結構已經發生了翻天覆地的變化，隨著農民非農收入的日趨穩定和提高，農業在農村正迅速被“邊緣化”，農業的發展必將面臨巨大的挑戰。

圖1 2007－2009年新塍鎮工農業產值情況的變化

圖2 2007－2009年新塍鎮農戶收入情況的變化

2.2 農業勞動力流失造成農業生產后繼乏人

由于受傳統輕農思想的影響，戶均耕地只有0.7 hm2，規模太小，無法實現現代農業的規模化效益，加之經濟利益的驅動，農戶中20～50歲的青壯年，多在附近企業打工或外出經商，基本不從事農業生產，在家中務農的均為老年人。農民的下一代，近2年有70%左右考取了各類大學，這部分人將來回家務農的可能性很小，而沒有考取大學的也多外出打工。從近3年的數據來看，20～65歲的農業從業人員從2007年的3.89萬下降到2009年的3.36萬人，平均每年下降6.8%。50歲以上從業人員平均每年下降2.1%，而50歲以下從業人員正以每年13.78%的比例下降，以家庭為基本單元的農業生產經營組織形式，將后繼無人。農村富余勞動力向城市流動是經濟發展過程中的正常現象，但是，農村勞動力的老年化顯然嚴重制約了現代農業的發展。吸引優秀的中青年專業技術人才從事農業生產成為現代農業發展的頭等大事。

2.3 以戶為單位農業組織形式的影響

新塍鎮24個行政村2006年進行了第2輪土地承包工作，農村土地承包經營權證發放到戶，30年不變。目前全鎮戶均耕地0.7 hm2，戶均6.9人。人均耕地0.105 hm2。以戶為基本單位的農業生產經營組織形式，仍占絕對主導地位，致使農業規模經營難以發展，農業園區規模小，示范帶動能力不強，現代農業的規模效益難以顯現。加之優秀勞動力的大量流失，嚴重影響了以管理和資金投入高為特點的現代農業技術的推廣應用。

再者，由于收入結構的變化，農民對土地的期望值急劇下降，農業生產停留在維持或應付的水平，大量采用化肥、農藥等簡單粗放的農業措施以降低生產成本，極少考慮到改良土壤和農村生態安全等長遠因素，農村生態安全和可持續發展受到了不同程度的威脅。

2.4 現有體制下土地資源資本化帶來的不和諧

目前，新塍鎮承包田流轉比例，按照面積計算，約占20%，造就了一批種糧大戶、苗木大戶等專業戶，成效明顯。但從實施的情況看，也存在一些問題，例如2009年，承包地流轉費用為3 000～4 500元·hm－2，2010年已經漲到7 500～12 000元·hm－2，其差距很大，引起原轉出農戶的不滿，埋下不和諧的種子。

土地流轉作為社會進步的標志，通過流轉，土地的承包經營使用權在市場條件下必然表現為一種具有交換價值的資本。從單純的資源轉化為資本，這是一大進步，土地升值潛力得到了極大的提升。通過產業化、集約化、規模化的經營，農民的收入來源變得豐富多樣。在農民獲得收益不斷增長的今天，農民將土地以入股、轉讓、租賃等形式參股合作社經營，這無疑是令人鼓舞的。然而，在土地流轉過程中，人們往往看到的是農民增收一面，而農民的生活來源的穩定性、土地資源的可持續利用卻少有人研究。

土地流轉的另一特點是大量工商資本的投入。在農牧業資金投入嚴重不足的情況之下，工商資本流入農業領域為處在金錢饑餓狀態的農牧業產業提供了新鮮血液，是農業發展的大勢所趨。但是，在國家有關土地流轉相關政策措施尚不健全、缺少科學的農業發展布局規劃、缺少規范的流轉市場和缺少嚴格的流轉程序的情況下，工商資本的注入也未必是農業發展的唯一救命稻草。引進大資本進入農業，農民很可能會在新一輪土地流轉中成為商人的附庸，最直接的體現就是侵害農民、農業利益。因為農產品的特性決定了其利潤不高，瞄準農村市場的資本進入農村，不排除企業以各種名義占有土地資源，如果處理不好土地利用與農民保障之間關系，矛盾不可避免。原因是:第一，隨著經濟的發展，最為珍貴的就是土地資源，土地升值是經濟發展的必然趨勢，承包地流轉出去后，農民的土地升值利益，必將受到侵害;第二，不排除有些企業“獲得土地”后，利用企業與政府某種關系，爭取到一些建設項目，雖然企業的發展與農民的收益掛鉤，農民或許成為企業發展的受益者之一，但同時，農民作為土地使用者的主體地位會隨著國家對農業用地投資的加大被肆意剝奪，因為，國家投資的目的是為了農業生產發展，為了農民增收，讓農民受益，但事實是企業成為最大受益者，農民只能是間接得到企業發展的工資收益;第三，在土地流轉過程中，如果企業與農戶之間的關系處理不當，將會引發農民集體上訪，社會不安定因素增強等一系列社會問題。

大資金進入農業領域，由于水稻小麥等主要糧食作物收益低，必然被放棄而改種經濟效益高的經濟作物，或者發展休閑觀光農業，這對糧食生產勢必產生極大的影響。

2.5 政策瓶頸凸現，現代農業發展遭遇體制性障礙

在現代農業發展過程中，尚有不少政策、體制方面的障礙。一是土地流轉相關政策措施尚不健全，缺少科學的農業發展布局規劃、缺少規范的流轉市場和缺少嚴格的流轉程序。再者現代農業除農業生產外，也包括休閑、觀光、體驗和度假等內容，必然需要建設部分配套設施。但現行土地政策限制了這種開發建設，致使相關項目難以落地，制約了現代農業的發展。二是科技服務體系不健全。由于農業產值的制約，原有的農技推廣部門被大量裁減，科技人員特別是中高級科技人員多數在各級機關里，在生產一線的偏少，以致科技成果推廣轉化率不高。三是金融資本進入難。由于農村集體土地受所有權限制，農民缺乏抵押物和擔保，很難從銀行等金融機構獲得資金支持。同時工商資本進入農業領域顧慮重重，難以調動他們投資的積極性，致使農業總體投入水平偏低。

3 加快現代農業發展的新公社模式

3.1 基本內涵

以鎮農技中心為基礎，進行農業生產組織經營模式體制創新，將鎮農技中心改造成為具有政府支農職能、農技推廣職能、農業生產組織經營職能三位一體的新型組織，成為現代農業的最主要承擔者，這一組織可以稱之為新農業公社，這樣的模式稱之為新公社模式。

新公社相當于承包田的銀行或者典當行，存取自由。當農戶由于外出打工、外出經商或者在家農民年邁，無力進行承包田耕作時，可以將全部承包田或部分承包田委托給新公社管理。委托期限短的可以以農作物生長周期計算，長的2～3年，農戶需要時可以無條件收回。

委托時農戶與“公社”簽訂委托合同，根據當地農業收入的增長幅度，逐年以最低保證金的形式確定當年的土地最低收益。實際收益在年底按照承包田面積比例，全額分配，不作任何截留。正常情況下，若出現實際收益低于當年確定的最低收益，差額部分由政府補貼;若因災害等不可預知因素導致減產，損失由保險公司理賠，確保農民收入的逐年增加。

新公社實施財務公開制度，全面接受農民監督。對農業生產的組織經營主要是通過資金、技術、計劃管理來實現，許多具體工序將交由社會化專業服務組織。例如播種可交給種子公司或農機專業合作社，施肥交給肥料合作社，病蟲害交給植保合作社，收割交給農機專業合作社等。

新公社不是營利組織，他具有公益性，其管理人員和技術人員全部由鎮政府選派，工資由財政支出，業績根據農民受益增長情況進行考核。因為農產品具有超出一般商品的戰略性、基礎性并由此帶有準公共品性質的特點，所以，以工補農、以城補鄉、財政轉移補農以及社會反哺農業不僅在理論上是必要的，而且在實踐中是可行的，新公社就是承擔這一社會經濟功能的十分有效的載體。

3.2 新公社模式的特點與優勢

3.2.1 有利于土地集約化、規模化、專業化經營

農業生產受生產周期長、生產穩定性差、單位產出低的制約，土地的集約化、規模化經營是增加經濟效益的唯一途徑。發達國家發展都市農業一般都高度重視對產業要素的集約化經營。如荷蘭的都市農業，一方面借助發達的設施農業，對花卉、蔬菜及奶制品等實行集約化經營;另一方面，還通過專業化分區來推動集約化經營，如北部是以奶牛飼養及奶制品加工為主的畜牧區，西部是以種植牧草為主的農牧混合區，南部則是以蔬菜、花卉為主的園藝區，進一步提高了生產的集約化水平，極大地增強了各專業分區的出口創匯能力。

在以家庭為基本經濟單元的生產模式下，土地被分割細化，導致產業要素的集約化經營難以實現。同時家庭經濟的分散性和私有性也往往成為專業化分區的主要障礙。通過建立新公社，可以利用政府資源從根本上解決規模化、集約化問題。同時由于新公社生產規模較大，在農業生產資料的采購中可以實現批量購買，降低生產成本，即使是在同等價格條件下，可以獲取較高利潤。

目前，由于農業生產的家庭單元作業，農戶在生產品種及農業生產的管理方面存在極大的隨意性，盡管基層政府在農業生產的引導方面做出了積極努力，但也不可避免地產生盲從性，弱化了農業生產的專業化水平。現代社會化大生產理論更加強調社會的分工與協作功能。新公社制度建立后，可以實現生產組織專業化、銷售組織專業化、管理隊伍的專業化，不斷提升農業生產的專業化水平，實現農業現代化。

3.2.2 有利于解決資金不足問題

新公社模式有利于農業產業結構調整、保障糧食安全和農村可持續發展。

在以家庭為生產單元的生產模式下，農戶受到自身知識水平的限制，對現代農業發展的趨勢，市場的走向缺乏了解和把握，一般農戶都是靠經驗組織生產活動，加之農戶在生產中各自為政，具有極強的隨意性，不利于新產品的推廣和應用，更不利于農業產業結構的調整。通過新公社可以以市場為導向，不斷更新和實現農業產業結構的升級和轉變。

由于新公社是具有政府支農職能、農技推廣職能、農業生產組織經營職能三位一體的新型組織，是現代農業的最主要承擔者，政府可以通過它在非常時期確保糧食安全以及農業的可持續發展。同時新公社不是營利組織，他接受農戶委托管理經營土地，收益分配是按照承包田面積比例，全部分給農戶，不作任何截留，分配可以是實物的，也可以是貨幣的。另外，土地增值的收益也將全部歸農戶所有，并以最低保證金的方式保證收入的穩定增長，消除了不和諧的隱患。

3.2.3 可緩解經濟發展過程中農村勞動力問題

改革開放20多年來，伴隨社會經濟的發展，農民對土地的依附性大大降低，弱化了承包土地的社會功能。新公社模式建立后，一方面可以幫助更多的農民脫離土地對自身的束縛，從而實現農村勞動力的轉移;另一方面，新公社作為一級政府組織，可以吸納大量的優秀人才從事農業生產與管理，從而為現代農業的發展注入動力。

新公社模式有利于創新農業生產組織形式和服務水平。從近年來理論界的研究成果來看，在涉及農業生產的組織形式方面，都在不同程度上采取避實就虛的態度，缺乏對農業生產組織形式的具有實質性的觸動，對構建新的農業生產組織形式理論和現代農業組織制度創新缺乏深入的研究。探索創建新公社模式，積極開展對農民的服務，創新服務方式，豐富服務內容，提高服務質量，與農民真正結為經濟利益共同體，確保農民經濟利益實現，有利于全面提高農業組織化程度，推進現代農業發展，實現在理論和實踐方面新的突破。

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