如何化解鄉鎮財政困難

胡賢良

鄉鎮財政是最基層的一級財政，擔負著組織國家財政收入和管理鄉鎮自有資金的雙重職責，是鄉鎮政府正常開展工作的“助推器”和“原動力”。解決鄉鎮財政困難關系到堅持科學發展觀，統籌城鄉發展，解決“三農”問題和構建和諧社會等大政方針的落實，具有重大的政治意義和經濟意義。財政收入的好壞，財政支出結構的優劣，財政保障力度的大小，直接影響鄉鎮政權穩定，經濟發展與社會事業的進步。當前，我市鄉鎮普遍存在財源基礎薄弱，收入增長乏力，財政供養人員嚴重超編，支出壓力大，入不敷出，赤字擴大，債務沉重，有些地方已經嚴重影響了基層政權的穩定，也影響地方經濟發展和黨群關系，造成了社會上一些不安定因素。因此，如何改革鄉鎮財政，如何站在歷史性和戰略性的高度重塑財政體制，對于深化農村改革，加快農村經濟發展，維護農村社會穩定具有十分重要的意義。

鄉鎮財政困難的成因

一、經濟發展緩慢，財源后勁不足。這是我市鄉鎮財政困難的主要原因。我市絕大多數鄉鎮都是農業鎮，經濟結構單一，工業發展緩慢，鄉鎮企業和個體私營經濟發展滯后，有的鄉鎮自從改革開放至今招商引資還沒有實現零的突破，幾乎沒有上過工業項目，尚處于農業經濟社會狀態。由于經濟發展緩慢，稅源不足，導致財政增收困難。

二、機構臃腫，財政供養人員過多。雖然我市鄉鎮機構經過幾次改革，但效果并不顯著，機構依舊臃腫龐大，人員并沒有真正精簡下來。鄉鎮財政工資支出占總支出的絕大部分，鄉鎮財政成了“吃飯”財政，建設性資金寥寥無幾，可用財力嚴重不足。

三、各項檢查評比多，費用開支大。鄉鎮是最基層的行政組織，“上面千根線，下面一口針”，上級政府的各項工作任務往往都要壓到鄉鎮一級完成，如鄉村道理建設，計劃生育，社會治安綜合治理，農田水利建設等各項達標升級任務。這些工作任務都是硬任務，有的甚至“一票否決”，摘“烏紗帽”。這些工作任務，有的有配套資金，有的則沒有。鄉鎮為了完成上級布置的工作任務，應付上級的檢查，不顧自身實際，咬緊牙關，硬著頭皮，有條件要上，無條件也要上。這些都給鄉鎮財政帶來沉重的負擔。

四、政策性因素影響嚴重，制度完善不到位。一是農村稅費改革帶來的影響。中央實行的農村稅費改革，大大減輕了農民的負擔，廣大農民得到了很大的實惠，但由于我市絕大多數鄉鎮經濟比較落后，原收入主要來源于“三提五統”，教育費附加，農業稅，農業特產稅等稅費，中央推行農村稅費改革后，取消了以上稅費的收取，從而使鄉鎮收入出現了較大的缺口。二是分稅制財政體制的影響。分稅制財政體制改革的指導思想之一，就是通過集中地方的財力，增強中央的宏觀調控能力。一方面，實行分稅制后，原財政收入的主體稅種先后上劃中央，同時，地方各級財政也加大了對部分主體稅種的分成，鄉鎮所得比例不斷下降，致使地方在存量和增量上所取得的份額明顯減少，嚴重削弱了鄉鎮財政收入的增長潛力，收支平衡壓力加大。另一方面，鄉鎮在財權，事權，人事權方面處處被動，部分應由上級承擔的事權交給了地方，加重了地方財政的負擔。實行分稅制后，在縣鄉的財權范圍被壓縮的同時，其事權不僅上下級之間不明確，甚至有下移的趨勢，尤其是上級不顧鄉鎮財政承受能力，盲目出臺硬性增支政策，造成鄉鎮履行事權與所需財力高度不對稱，鄉鎮財政“越位”和“缺位”嚴重。

五、脫離自身實際，盲目舉債建設。一方面，舉債搞“達標工程”。由于政策原因，有的主管部門脫離農村實際，層層采取“下硬指標，定硬任務，結硬帳”的辦法，開展各項達標活動。如“普九”達標，搞“一村一校”，造成資源不能合理利用，大量閑置浪費。另一方面，大量舉債搞所謂“政績工程”，“形象工程”，“面子工程”。有的鄉鎮領導為了追求政績，撈政治資本，脫離當地實際，大量舉債搞建設，盲目上項目，辦企業，勞民傷財，造成財政不堪重負。

此外，一些鄉鎮領導生財無道，理財無方，財務制度不健全，漏洞較多，監管不力，開支不規范，這也是造成鄉鎮財政困難的原因。

化解鄉鎮財政困難的對策措施

一、大力培植財源，壯大鄉鎮經濟實力。解決鄉鎮財政困難的關鍵在于發展經濟，壯大財政綜合實力。一是大力培育工業支柱財源。對高稅高利高效率的產業，產品，要加大投入，重點扶植，加快發展，對新的龍頭企業，工業園區群體財源，“引鳳還巢”企業等要集中財力進行重點扶植，加快培育新的骨干財源和替代財源。二是加快農業現代化進程，堅持以市場為導向，優化農村產業結構，走高產，優質，高效的道路。以基地為依托，建立貿，工，農一體化的經營體制，增加農業效益。三是大力支持第三產業的發展。積極支持交通運輸，建筑安裝，服務業，文化娛樂業等行業的發展，通過經營城市，經營農村，逐步開發大市場，組織大流通，形成大財源，不斷提高第三產業在財政收入中的比重。同時，針對鄉鎮職能不足的狀況，積極向上反映鄉鎮在土地，規劃，稅收征管等方面的實際困難，不斷改善鄉鎮經濟發展的外部環境。

二、優化支出結構，規范鄉鎮財政管理。當前，在鄉鎮財政普遍面臨困難的情況下，必須樹立過緊日子的思想，按照“以收定支”的原則，加強支出管理，優化支出結構：一是規范鄉鎮財政供應范圍。按照建立公共財政的要求，鄉鎮財政供應范圍主要滿足政府行政開支以及支援農業，科技，文化和計劃生育等方面的需要，首先要確保干部職工工資的正常發放，堅決壓縮會議，嚴格控制招待等費用支出。二是大力精簡機構，搞好人員分流。清理清退鄉鎮編外人員，壓縮財政供養人員。同時，根據自身實際，制定優惠措施，鼓勵富余人員到企業任職或辭職離崗自謀職業，減輕財政負擔，以機構改革為契機，鄉鎮對在編在崗人員實行優化組合和競聘上崗。三是硬化預算約束。嚴格按照《預算法》和有關政策，法規，編制年度預算，從嚴控制非生產性支出，不安排赤字預算，嚴格按照預算支出，要依法加強對預算編制和執行情況的監督。四是深化支出管理改革。推行部門預算，綜合預算和政府采購制，對鄉鎮機關，事業單位的財務實行“零戶統管”，以增強預算的調控能力，提高財政資金的使用效果，支出實行一支筆審批，防止多頭審批。

三、積極化解鄉鎮債務，降低財政運行風險。首先，要積極化解已有債務。對現有債務進行清理，分類，摸清債務底數，剔除不良債務和虛假債務，區分輕重緩急，制定切實可行的方案，妥善化解。其次，要嚴防新債產生。各級各部門要堅持科學的發展觀和正確的政績觀，鄉鎮不得擅自舉債搞建設，不得為經濟活動提供擔保，按照量入為出的原則興辦公益事業。同時，建立多級財政對鄉鎮債務的聯動機制，引入激勵約束機制，利用上級轉移支付資金調動鄉鎮減債的積極性。

四、做好撤鎮并村工作，降低行政運行成本。對經濟基礎比較薄弱的鄉鎮，可以并到相鄰的鄉鎮，適當減少鄉鎮的數量，以降低行政成本，增強鄉鎮財政的實力。對于一些小村，可以并入大村，擴大村級規模，增加了居民居住的集中度，提高了基礎設施的利用效益。通過對村干部實行交叉兼職等辦法，精簡村里的干部，減少村級財政支出，以保障農村經濟快速健康發展，加快中國農村城市化建設步伐。

五、完善鄉鎮財政管理體制，加大對鄉鎮財政轉移支付力度。一方面，要繼續完善和深化鄉鎮財政管理體制，逐步建立新型鄉鎮公共財政制度，合理界定農村稅費改革后市與鄉鎮的事權，合理劃分市與鄉鎮的財權，做到事權與財權對稱統一，建立穩定有效的財政分配機制，確保基層政權運轉的基本財力需要。給予鄉鎮適度合理的財政政策，適當提高超收分成比例，充分調動鄉鎮抓收入，培植財源的積極性。同時，建立對應的財源建設考核激勵機制，把鄉鎮財源建設工作作為考核鄉鎮領導干部政績的主要指標，并通過財政體制的調整達到獎優罰劣的目的，不斷推進鄉鎮財源建設工作。另一方面，要建立和完善有效的轉移支付制度，加大對鄉鎮轉移支付力度，界定各級財政轉移支付的責任，明確轉移支付的事項，標準和支付方式，保證轉移支付資金及時足額到位。

（作者單位：湖南省湘鄉市財政局）