分析我國壟斷行業改革的難點及啟示

王冰玉

加快推進和完善壟斷行業的改革，是完善社會主義市場經濟體制的重要內容之一。黨在十六屆五中全會就通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》，其文指出：要“深化壟斷行業改革，放寬市場準入，實現投資主體和產權多元化”，“鼓勵和支持非公有制經濟參與國有企業改革，進入金融服務、公用事業、基礎設施等領域”。自上個世紀90年代以來，我國對壟斷行業進行了一系列改革，取得了一定進展，但與其他行業相比仍然處于相對滯后階段。要加快改革步伐，從根本上消除弊端，應該走一條產權、治理、監管、立法綜合協調改革的道路。

壟斷的涵義

“壟斷”的普通詞義是指“排他性控制”和“獨占”。因此，通常講來，經濟行為上的壟斷，主要包括所有單一的個人、組織或集團排他性地控制某種經濟資源、產品、技術或市場。從這一點來看詞語學意義上的“壟斷”是一個中性詞。有學者認為，“排他性控制”行為可能產生許多影響經濟增長和經濟效率的負面效果。但是，“排他性控制”也是經濟秩序的支撐點。比如產權的基本特征就是排他性專有，而行政權都由政府獨占。如果兩個以上的主體主張對同一幢房子擁有同等的產權或者兩個以上的政府聲稱對一個管轄區擁有同等的行政權，就會造成經濟秩序的混亂，不會有經濟增長和經濟效率。

經濟學上的“壟斷”概念，比一般意義上的壟斷定義要復雜得多。雖然可以說壟斷就是在一個產品市場上只有一個買家或一個賣家，但是，導致市場被獨占的原因卻是各式各樣的。更為重要的是，由于種種不同原因引起的市場壟斷，對經濟效率的影響也很不相同。經濟理論和具體政策方面的分歧，常常發生在對壟斷行為不同因果關系的認識上。

我國壟斷行業的特點

中國的壟斷行業和一般國家的壟斷行業有所不同：一是中國壟斷行業的形成不是由于競爭出現生產集中而形成壟斷，而是由國家所有制政府某一部門單獨經營而形成的。二是中國的壟斷行業與政府部門結合得非常緊密。它不是靠經營形成壟斷，而是由政府的一個部門轉化而來。如石油、石化、電力、電訊等, 是靠政府權力來施行壟斷。三是中國的壟斷行業是高度集中。一個行業中企業很少，往往只有一個企業，即便有外資進入，也不是來參與競爭，是來享受壟斷利潤。四是中國的壟斷行業已經形成集團利益，普遍享受壟斷利潤所帶來的高工資和高福利，缺少危機感。

壟斷行業改革存在的問題及其危害

一、壟斷行業改革的范圍和層次較窄。一是目前的改革僅僅集中于帶有網絡性質的自然壟斷行業，如電力、電信、民航、油氣、城市供水、鐵路、郵政等行業，這些行業具有明顯的規模經濟性和范圍經濟性特征，其改革關系到社會資源配置效率的提高和相關行業的發展。其他一些具有一定特殊性質的商品(如食鹽)、滿足國家增加財政收入的商品(如煙草)的專營等還沒有涉及。二是已經開始改革的行業還停留在行政性拆分的層面，尚未形成規范化的準入制度。而這些拆分也不全是提高效率的，有些導致了效率的下降。

二、壟斷行業進行有效競爭的市場環境尚未形成。行政拆分導致了部分行業呈現出從獨家壟斷轉換為地域性壟斷的傾向，競爭逐步演變為軟預算約束的國企之間為強化市場壟斷地位而進行的惡性競爭，政府管制的改革尚未提到議事日程。如石油石化行業分拆重組后表面上是三足鼎立，但卻不是在同一市場上引入三家競爭者，加上政府定價、進口限制以及對經理層的激勵和約束機制不健全等，分拆并沒有帶來有效競爭和效率的提高，下游產業和消費者也沒有從中受益，“華南油荒”事件，就反映出了消費者福利的損失和有關政策的缺位。

三、國有企業改革滯后，壟斷行業中特大型國有企業改革明顯滯后，已成為國有企業改革的重點和難點。壟斷行業中的國有獨資公司難以形成規范的法人治理結構，監事會的監督、制約效果有限，有的還具有相當濃厚的行政色彩。由于壟斷行業國有資產在我國經營性國有資產總量中占有很高比例，并在整個行業內占據絕對控制地位，如何有效實施國有經濟的戰略性調整，在一些領域逐步對社會資本開放等問題還需進一步研究。

四、監管制度改革出于摸索狀態，政府職能尚未完全轉變。一是除電力外其他壟斷性行業如電信、民航、鐵路、石油、天然氣等領域均未建立明確、獨立和專業化的管制機構，責任主體不明，職能分散，管制低效。二是監管體系建設與開放行業準入、推進改革重組脫節，導致有效競爭格局難以形成，價格昂貴、成本失控、效率不高、消費者權利屢受侵犯等問題非常突出。三是政府管制職能并沒有隨著市場化改革而改變，政府職能缺位與越位問題仍很嚴重。政府對相關管制機構缺乏有效的監督和制約，許多領域的管制職能沒有得到法律和政策的明確授權，管制無章可循，人為因素大，決策過程透明度低，尋租風險加大。

五、立法滯后。立法先行是壟斷行業引入競爭機制的基礎。當前許多方面存在著法律真空，或者現有的法律、法規已不適應建立競爭性市場的要求，使得改革過程中出現了企業間競爭和交易關系、競爭方式的混亂，如電信業價格競爭無序、人為設置互通障礙，電力行業因缺乏“競價上網”的制度，各發電公司之間難以在短期內開展競爭。

我國壟斷行業改革的幾點啟示

作為我國經濟體制改革的一個重要組成部分，壟斷行業改革也充分體現了我國經濟體制改革的基本特點。

一、重視壟斷和競爭的理論研究，為科學制訂壟斷行業改革方案奠定了堅實的基礎我們的壟斷行業改革。尤其是90 年代中期后的改革，就是在充分理論研究和科學地制訂改革方案的基礎上展開的。我們早期關于壟斷問題的研究，主要是采用政治經濟學的方法研究國家壟斷資本，這種研究對象和方法對于指導壟斷行業的改革相距甚遠。但是，隨著改革開放的不斷推進，大量現代經濟學理論被介紹到中國，其中也包括了大量關于壟斷和競爭問題的文獻。1988年胡汝銀出版了專著《競爭與壟斷：社會主義微觀經濟分析》，被認為“是中國第一部系統地研究社會主義競爭和壟斷的專著，填補了一個空白點”。隨后，關于壟斷和競爭問題的研究逐漸成為一個學術討論的熱點，出現了許多專著和文獻。

二、遵循漸進式改革的一般規律，穩妥有序地推進壟斷行業的改革。對于壟斷行業，我們已經進行的改革也是相當謹慎的，無論在引進民間資本、民營化改革、放松監管和建立新的監管機構等方面，都沒有采取激進地大推進改革方式，而是以漸進的方式逐步深化的。這種漸進性主要體現在兩個方面。一方面，從經濟體制改革的總體安排上，按照先易后難、先簡后繁的漸進式改革戰略，我們將壟斷行業改革作為改革攻堅放在了改革的后期。經濟體制改革最先從農業部門，逐漸波及到一般競爭性的工業、商業, 再波及到壟斷行業，起步時間有先后，改革的重點也有先后次序。由于壟斷行業對于一國經濟和社會發展具有十分重要的作用，在改革初期沒有經驗的情況下，不應該盲目推進。這樣的改革次序安排，無疑是正確的選擇。另一方面，對于壟斷行業自身而言，改革也是分步驟、分難易漸進展開的。首先，各個壟斷行業改革存在著明顯的階段性。每一個階段在改革的目標和總體思路上都存在著明顯的區別。其次，某些壟斷行業的改革采用了增量式改革戰略。“增量改革”的主要特點是保存量、動增量，先培育體制外的力量、再逐步改革舊體制，這種方式也為我們的壟斷行業改革所采用。目前，我們的壟斷行業改革主要還是以現有廠商的分拆重組為主，新進入者以及潛在競爭還重視的不夠。因此，未來的壟斷行業改革應該充分借鑒“增量改革”的成功經驗，進一步放寬準入，進行必要的非對稱扶持政策，由體制外的增量倒逼體制內的存量改革。

三、妥善處理壟斷行業改革與特定發展階段的關系，制訂適合中國國情的壟斷行業改革方案。我們壟斷行業的改革背景和初始條件與國外成熟市場經濟國家存在著較大的差別。這些差異主要表現在以下幾個方面：一是壟斷的成因不同，我們往往是行政壟斷與自然壟斷糾纏在一起；二是行業外部環境不同，我們的壟斷行業面對的是非市場經濟或不成熟的市場經濟環境；三是壟斷行業企業的產權結構和治理結構不同，我國壟斷行業改革之初都是國有的，產權結構十分單一。四是壟斷行業在整個國民經濟的比重較低。壟斷行業并沒有充分發揮主導作用。因此，我們的壟斷行業改革面臨著國有經濟布局重組和國有企業改革雙重難題。這就決定了我們不可能完全照搬照抄國外改革的標準處方。在壟斷行業監管體制改革方面，我們也充分考慮了中國的特殊國情從世界各國的普遍經驗看,競爭制度與監管制度關系的演進趨勢呈現出一種競爭日漸增長的勢頭，監管范圍日漸縮小，放松監管是監管改革的總體方向。但是，我們必須看到這是在市場市場經濟國家反壟斷法律和反壟斷機構發展比較成熟的情況下，以反壟斷法約束競爭，以競爭替代監管。但是，這些放松監管的前提條件，在我們國家并不具備，我們既沒有反壟斷法，也沒有專門的反壟斷機構。因此，我們壟斷行業改革更加需要做的是如何建立健全壟斷行業監管體系，而不是簡單地放松監管。

（作者單位：河南大學經濟學院）