公民個人信息保護行政立法初探

福建師范大學法學院 吳 潔 王文敏 王錚瑛

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公民個人信息保護行政立法初探

福建師范大學法學院 吳 潔 王文敏 王錚瑛

隨著科技的進步和現代傳媒的普及，個人信息的收集和處理變得愈加便捷，與此同時，政府工作和社會事務的公開化、透明化卻導致大量公民個人隱私信息的泄露，涉及隱私權侵權的案例呈逐年上升趨勢。該文立足于保護公民個人信息，針對其立法上尤其是行政立法方面的欠缺，探討知情權與個人信息權的沖突與平衡。

隱私權 知情權 沖突與平衡 個人信息權 行政立法

隨著社會信息化的逐步深入，公民個人信息被濫用的現象日趨嚴重，公民個人信息保護狀況堪憂?，F實中不乏公民個人信息因公共利益、群體利益而被侵犯的例子，最典型的應屬在2003年的SARS事件與2009年的H1N1流感事件中，政府為使社會公眾及時準確地了解信息，以便有效地采取防范措施而大量公開病人信息。政府的做法有效地樹立了其公信力，但同時也帶來了隱患。相關媒體對病人的報道，由于在一定程度上涉及到了病人的隱私，給他們帶來了困擾。

目前我國在隱私權保護方面往往忽視行政立法的規范引導，公權力與隱私權的矛盾難以得到有效解決。知情權與隱私權的沖突矛盾不可避免地擺在了學術界、立法界、司法界面前，如何平衡兩者間的沖突已成為研究的重要課題。

1 隱私權與知情權

1.1 隱私權與知情權的提出

隱私權的發端最早可以追溯至1890年美國學者沃倫（Samuel Warren）和布蘭代斯（Louis Brandeis）發表的論文《論隱私權》。法國、愛爾蘭等國家把隱私權作為一項最為重要的憲法權利。國際上，《聯合國人權宣言》、《公民與政治權利公約》等國際法律文件中都強有力地體現了隱私權這一項重要的權利。

然而，知情權的提出遠遠晚于隱私權。美國于1966年和1974年分別制定了《情報自由法》、《隱私法》，知情權在美國被當作一項基本權利，具有較高的法律地位。知情權作為反映民主法治的一項基礎性權利受到學術界和民間的日益關注，但是學術界目前還未有一個統一的說法。我國學者認為，廣義的知情權包含政治知情權、司法知情權、社會知情權和個人信息知情權等四項權利，狹義的知情權則為政治知情權和司法知情權。

1.2 隱私權與知情權的沖突

在現實生活中，概括而言隱私權與知情權的沖突主要分為兩大類：

1.2.1公權范疇內知情權與隱私權的沖突

主要包括三方面的矛盾：一是政治知情權與國家機關工作人員隱私權的矛盾，政治知情權賦予了公民了解官員和其它國家管理人員信息的權利，但被了解的國家機關工作人員同樣也受到隱私權的保護，有的地方政府甚至出臺規定要求公開官員的婚姻情況，這種做法實質上嚴重侵害了當事人的隱私權利；二是司法知情權與公民個人信息隱私權的矛盾，在我國三大訴訟法的司法解釋中，關于取得證據的程序和手段的規定十分零散、不系統。在詢問、搜查、取證、監視居住、人身檢查、通信檢查等方面，今后的立法應當兼顧對公民隱私權等人格權的保護；三是行政管理機關的知情權與公民個人信息隱私權的矛盾。國家機關工作人員因其職務而接觸和掌握公民個人的隱私材料，如何正確收集、保存和使用公民的個人資料，缺乏法律適當的引導與規制，而行政立法中規定的婚檢制度有可能因為直接觸及相關人群的隱私權而不能順利執行。

1.2.2私權范疇內知情權與隱私權的沖突

主要包括社會知情權與社會公眾人物隱私保護之間的矛盾以及法人或公民的個人信息知情權與其它公民隱私保護之間的矛盾。

隱私權是限制人們獲得某種信息的權利，而知情權是獲得某些信息的權利。學術界認為，隱私權是指自然人享有的對其個人的，與公共利益、群體利益無關的個人信息、私人活動和私有領域進行支配的具體人格權。但筆者并不完全贊同這種說法，因為按照這種說法，那些與公共利益、群體利益有關的個人信息都將無法受到隱私權的保護。但由于公共利益、群體利益的需要，政府機關及其相關部門往往擁有公民大量的個人信息，這些信息都與公共利益、群體利益有關，如果因此就認為這些個人信息不屬于公民隱私而不加以保護的話，就極易威脅到公民的正常生活。

個人信息與隱私有相互覆蓋的領域，卻又不完全相同。無淪是涉及隱私內容的個人信息還是可公開的個人信息，都應該受到法律保護。個人信息的外延明顯廣于隱私，我國目前信息主體在個人信息處理活動中享有哪些權利，對濫用個人信息者如何予以制裁等關鍵問題的解決目前無法可依，對公民個人信息進行立法保護將有助于公民權利的完整，更具現實意義。

2 目前我國對于個人信息保護的規定現狀及評價

當前，我國對于個人信息保護的立法規定主要可以分為三類：一是憲法、民法、刑法和其他基礎性法律，如我國《憲法》第38條規定：公民的人格尊嚴不受侵犯，這其中的“人格尊嚴”的廣義解釋也包括了隱私權在內。二是政府信息公開條例，主要是關于保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息即對知情權保護的規定。三是信息保護的單行法和地方規定，主要有《中華人民共和國郵政法》第4條和第6條第2款、《中華人民共和國電信條例》、《上海市個人信用征信管理試行辦法》等。

雖然我國《個人信息保護法》早在2005年就提交至國務院信息化辦公室并一直處于研究階段，個人信息的立法納入立法議程。在行政法規方面，我國在新聞、出版等方面的行政法律法規中也加設了一些隱私權保護的規定，但是從以上的立法現狀來看，我國目前并沒有專門的個人信息保護法，其他的法律和行政立法也未能明確進行保護?？梢姡粋€更加嚴密完備的消費者隱私權保護體系急需構建。

3 對我國個人信息保護行政立法的建議

立足國內現有的法律制度和經濟發展的實際情況，借鑒外國個人信息保護的先進作法，為了平衡個人隱私權和知情權，建立符合我國自身特點的個人信息保護立法體系成為現階段的首要任務。

3.1 明確個人信息保護立法體制和管理模式

3.1.1國外作法及其借鑒

關于管理模式的選擇：統一管理或分散管理。歐盟制定了一個綜合性的個人信息保護法，由一個綜合監管部門集中監管，即統一的管理模式；美國則根據不同的信息內容，區分不同的信息管理部門，分別進行監管。

關于立法體制的選擇:公共部門與私營部門的選擇。例如德國和我國臺灣地區在一部信息保護法律中分章規定了公共部門和私營部門的適用，而美國和韓國的信息保護法律只適用于公共部門。

3.1.2對我國的建議

首先，在立法體制上，我國宜采用一部法律先對公共部門和私營部門作統一性、一般性的規定。其次，在管理模式上，根據主體的不同進行分章規定的立法體制。再次，我國應該完善隱私權保護的立法體系。增加憲法和民法中關于隱私權保護的基礎性規定，致力于出臺具有針對性的單行法，對最有可能侵犯個人隱私權的一些行政領域和行政主體進行重點規制。另外，應該鼓勵地方人大和政府制定出更符合地方實情、體現地方特色的法規和條例，以利于相關部門根據法律的規定對公民的個人信息進行更好的保護。

3.2 明確立法內容

3.2.1國外作法及其借鑒

關于權利貶損的事由：臺灣地區“計算機處理個人數據保護法”第8條規定了公務部門對個人資料之利用。美國隱私權法在第二部分中也規定了權利貶損的事由。

關于權利的主體：韓國《公共機關個人信息保護法》中將“個人信息”中的“個人”解釋為“生存著的個人”；我國臺灣地區“計算機處理個人數據保護法”總則中規定，“當事人”指個人資料之本人，個人僅指自然人，而且不限于活著的人。

關于權利主體擁有的權利：奧地利在《聯邦個人數據保護法》中詳細規定了數據所有人的權利和權利實施、條件和流程。

關于信息保護機關的設置及其職責：日本專門通過《信息公開與個人信息保護審查委員會設置法》規定了審查委員會的職責。香港則通過《個人資料（隱私）條例》設立了個人資料隱私專員這一職位，規定了其在監察法律遵守情況、視察個人資料系統等方面的職責。

3.2.2對我國的建議

在我國未來的《個人信息保護法》中，應該設置政府信息保護專章，其中至少規定以下幾個方面的內容：

首先，個人信息保護的原則。（1）比例原則。在維護社會政治與公共利益的同時必須兼顧保護個人隱私。（2）安全保護原則。個人信息主體和信息管理主體在收集處理個人信息的過程中必須嚴格按照法定的程序操作，并采取一定的保護措施，防止信息的丟失、泄露等危險。（3）知情同意原則。任何未經本人同意就獲得了他的個人和生活資料的，將被追究行政責任、民事責任或是刑事責任。（4）目的限制原則。信息管理者收集和利用信息應具有特定而明確的目的，否則收集信息為非法。

其次，適用的主體。個人信息保護法的主體包括個人信息主體和個人信息管理者。在此法律關系中，側重保護信息主體的權利，強調信息處理者應遵守的義務和責任規則。

個人信息主體僅指自然人而不包括法人。首先，法人的隱私權表現為商業秘密，可以由知識產權和反不正當競爭法來保護。其次，許多法人的信息都是由自身保管，如果強行要求由政府同意保管恐怕更不利于法人的自由發展。

個人信息管理者是管理個人信息的法律主體，應包括國家行政機關和行政機構、社會組織、人民團體、事業單位等行使行政管理職能或提供公共服務的組織。

再次，主體的權利。支配權，即個人信息主體對其信息的完全的控制，使用數據資料必須獲得信息所有者的同意，否則便構成侵權。獲取權，即個人信息主體有從信息管理者處獲得自己資料的權利。知悉權，即個人信息主體有獲知其信息被管理的有關情況的權利。刪除、修改和補充權，即個人信息主體通過向有關信息管理機關進行申請，可以對自己的資料進行符合實際情況的刪除、修改和補充。獲得救濟權。當個人信息主體的權利受到侵害的時候，可以向有關部門請求救濟。

最后，信息保護機關的設立和職能的設置。政府可以將現有的各個行政機關下設的信息辦或信息公開處等部門進行調整，使其由政府信息公開的機構轉變為政府信息管理的機構，全面負責各行政機關信息的收集、處理與公開，同時對私營部門的信息使用進行有力的監管，推進和協調本行政區域的行政公開工作和個人信息保護工作。

個人信息保護機構可以擁有特定的職能，履行其規范個人信息的處理，保障個人信息合法利用：（1）行政規范制定權，行政機關應當針對信息保護制定相應的法規、規章。（2）行政措施實施權，行政機關必須加強個人信息保護的行政制度建設；信息處理者應當采取適當的技術上和組織上的安全措施，保證個人信息免受意外的、未經授權的訪問、修改、丟失、破壞或損害。（3）行政裁決權，即調處裁決行政糾紛和部分民事糾紛的職權。（4）行政制裁權。依法對行政公務人員的違法行政行為和行政相對人違法行政法的行為進行處分或處罰的職權。（5）行政救濟權，當權利受到侵犯時，權利人可以采取行政賠償、行政補償和行政復議等事后救濟手段來維護自己的權利。

[1] 李二桃，孫利偉. 論我國公民隱私權的法律保護[J]. 內蒙古農業大學學報, 2004, (2): 57.

[2] (德)馬克斯·韋伯．論經濟與社會中的法律[M]．北京: 中國大百科全書出版社,1998．

[3] See Charles Fried, Privacy “A moral analysis”, 77Yale L.J.475 (1969), reprint in Ferdinand D. Schoemaned., Philosophi2 cal Dimensions of privacy (1984).

[4] 周漢華. 個人信息保護前沿問題研究[M]. 北京: 法律出版社, 2006.

[5] 葉必豐. 行政法與行政訴訟法[M]. 北京: 中國人民大學出版社, 2007.

[6] 齊愛民. 個人資料保護法原理及其跨國流通法律問題研究[M]. 武漢: 武漢大學出版社, 2005.