寡頭型一級土地供應、策略互動影響與財政調整——基于282個城市面板數據的動態空間計量

汪 沖

(南京財經大學財政與稅務學院,江蘇 南京 210046)

一、前 言

現行土地供應是在土地利用總體規劃所確定的規模范圍以內,由國務院和省級人民政府批準進行農用地轉用和土地征用。從國有土地一級供應,特別是從城市政府的土地出讓權利這個角度來看,城市政府間的競爭是一個具備較強壟斷勢力 (轄區內唯一供應方,但從全國范圍內來看,又是由數百個城市政府 “寡頭”廠商組成的市場),受到上級政府管制 (不具備產量上的充分決定權),由此會圍繞產量水平 (即土地供應指標)展開競爭的格局 (轄區間策略互動影響)。現實中,為了獲得更多的國有土地出讓收益,產生了各種策略行為,一是國有土地 “批而未供”,即通過 “囤地”控制市場供應量,進而通過 “招掛拍”模式獲得更高的土地出讓純收益[1],或者是通過土地融資平臺以獲得更多信貸支持;另一則是 “未報即用”,即造成既成事實來突破國有土地利用規劃限制。據報道,2007年10月到2009年10月這兩年間,“未報即用”宗數達到3.6萬宗,涉及土地面積61萬畝。全國31個省市自治區均不同程度存在 “未報即用”情況①國土部擬出新規:《落實最嚴格土地管理制度》,《上海證券報》,2010年5月25日第6版。;還有一個現象則是 “粗放濫用”,即把有限的指標主要用于保證經濟建設而不是民生工程等,盲目投資、過度超前和低水平重復布局現象突出。

為了提高土地集約效率,遏制地方政府土地違法違規現象,我國正在實施 “最嚴格土地管理制度”,亟需強化中央政府監管能力,以及省級政府統籌本區域土地管理權力、責任和能力。就土地財政而言,財政本身無疑是最為核心、關聯度最高的影響因素,現有研究針對財政本身所具有的調控作用尚未予以重視。為此,本文結合存在策略互動影響條件下的無限期古諾納什重復博弈研究,以及空間計量實證方法,對國有土地供應出讓中的財政激勵約束機制展開研究。

二、理論分析

從理論上說,圍繞土地要素展開的政府競爭,可以概括為 “收入-公共服務的組合”機制、價格競爭機制和本文所關注的 “產量-壟斷利潤”機制三種類型。

“收入—公共服務組合”機制反應的是經典的Tiebout思想,由Tiebout-Oates-Hamilton模型所概括,即居民 “用腳投票”機制驅使下,地方政府之間圍繞財產稅基的競爭會提高地方公共品的供給效率,改善社會福利,這種機制的核心之處在于將地方政府的公共服務供給和財政收入通過土地、房產等財產性稅基關聯在一起。通過土地或房產這一載體,教育、醫療、市政設施、公共交通等無不具有鮮明的資產保值增值功能,這種資產溢價由財產稅部分轉化為地方政府收入,可以激勵地方政府改善公共服務,從而形成稅收收入與公共服務的良性互動,而居民遷徙流動所形成的 “用腳投票”機制是促使政府間展開良性競爭的力量。

而價格競爭機制反映的是為了爭奪資本等稀缺性要素,利用土地要素價格展開的一種惡性競爭。大量研究發現,當前中國基于GDP政績考核和官員任免的政治激勵形成了多元化的競爭形式,包括稅收競爭[2][3]和土地競爭[4]等,其最終結果均是一種 “逐底競次”的無效均衡——地方政府競相降低稅率、提供稅收優惠和財政補貼,又或者是降低土地要素定價以吸引資本或企業流入本地轄區。經濟發展水平越是接近的轄區之間產生這種競爭和攀比的可能性越大[5]。不難看出,這一機制下的核心變量是土地出讓價格,或者說是土地稅費待遇。

不同于Tiebout思想所表明的城市政府之間面向居民展開競爭,也不同于政府面向企業展開的資本競爭,本文 “產量 (土地供應計劃)—壟斷利潤”機制考慮的是城市政府在國有土地一級供應過程中為了爭奪土地出讓權利而產生的競爭,這是一種面向上級政府展開的的競爭。中國的國有土地一級供應具有鮮明的產量壟斷特征。但是,這種壟斷供應又受到高度管制,突出體現為受到土地總體利用規劃的限制,需要經過中央和省級人民政府批準才能得以實現。

標準的古諾理論假設每個 “寡頭廠商”(地方政府)的決定只會涉及到他們自己的產出,他們獨立 (即 “同時”)選擇各自的產量。就國有土地供應來看,這一理論存在兩方面的局限:一是忽略了地方政府之間的策略互動影響。在總量限定和審批制條件下,競爭對手 (鄰居)產量水平的提高,即意味著本地供應計劃的削減和土地收益的減少,土地出讓收益不僅受到自身土地供應水平的影響,也會受到競爭對手 (鄰居)的影響,由于土地供應計劃意味著巨額財政收益,城市政府無疑會產生爭奪土地供應計劃的強烈動機。在 “產量 (土地供應計劃)—壟斷利潤”這一機制下,土地供應的相對份額,即每一城市在當年全部國有土地批準供應數中所占的比重是一個核心的要素。二是忽略了這種策略互動影響中的重復博弈性質所蘊含的優化調整意義。如果地方政府間確實存在顯著的策略互動影響,那么,這種處于無限期界限的重復博弈格局中,有望通過實施 “產量限制——財政調整”組合以達到土地總體供應量控制的合作目標。

為分析這一問題,定義為能夠實現特定目標時所有地方政府應共同遵守的產量,即:

“胡蘿卜加大棒”式策略[6]中的核心問題是界定特定的產量水平x△,這一產量水平所對應的產量組合x△=(x△,x△,…,x△)將會給所有地方政府造成足夠大成本。這樣,對于每一地方政府i=1,2,…,n,策略的子博弈完美博弈條件為:一方面,通過偏離xm得到的利潤不能超過面臨懲罰時的利潤;另一方面,如果博弈進入了一個懲罰階段,所有地方政府愿意承擔預定的懲罰,并回歸xm產量水平。

上述策略是通過一種威懾和懲罰性質的機制來維持針對xm的合作行為,從而形成一個無限期的合作路徑。沿著這一路徑,每一寡頭在每一階段t生產xm并得到πm,否則就必須面對懲罰x△。這一懲罰應較為 “激勵”,具有較強的威懾能力,只需要一期就可以使得地方政府選擇合作,從而具有更佳的策略可行性。

這樣,能否成功實施目標產量控制 (如實施耕地資源保護,或者是保障民生工程所需土地供應),關鍵在于能否成功設計 “胡蘿卜加大棒”式的財政調整機制,首先需要回答的問題是中國當前的國有土地供應是否存在轄區間的策略互動影響?然后,進一步考察這種策略互動影響中地方政府 “市場份額”與土地出讓純收益之間的關聯,特別是度量與國有土地供應出讓目標產量相聯系的利潤水平,以此作為設計更高懲罰標準的基準值。為此,本文設計相應的計量模型和實證方法,對上述問題展開實證研究。

三、計量模型與方法

由于土地要素不具備流動性,地方政府是轄區內土地供應的唯一主體,地方政府間的策略互動影響必然表現為一種基于地理位置或經濟稟賦的 “空間相依性”。為了考察國有土地出讓中的地方政府策略互動影響,建立如下土地出讓純收益函數空間計量模型:

其中,Y是各城市的土地出讓純收益及其構成的因變量向量,X為k個解釋變量構成的n×k階矩陣,包括內生解釋變量、外生 (控制)變量,空間滯后內生解釋變量矩陣。IT?W表示克羅內克乘積,IT是T維的單位矩陣,(IT?W)Y和 (IT?W)X分別表示空間滯后的因變量和自變量,其反映轄區間的土地供應行為及各種影響因素之間的因果關系。空間加權矩陣用于界定各種形式的轄區間 “相鄰”程度,按照282個城市的經緯度數據構造了地理空間和經濟空間權重矩陣,分別反映城市間的地理位置臨近性和經濟水平的相似性。ρ和β是待估參數向量,是隨機誤差項。

表1 主要回歸變量的統計分析結果 (觀測值=1692)

因變量土地出讓純收益是指政府在土地一級供應出讓中取得的純收益,即成交價款扣除政府取得的土地成本 (包括征地拆遷等費用)和土地開發成本 (土地整治、基礎設施建設等)后的余額。自變量中的內生 (或前定)變量包括土地市場份額、工業化稟賦、城市化水平、房地產投資、資本集聚程度、城市地價和工資水平。外生變量包括人口密度、產業結構、財政壓力、外商投資水平和耕地資源保護壓力。主要變量的含義、構造和描述性統計結果詳見表1。

為解決上述空間模型中可能存在的內生性偏誤,本文采用的是兩步系統廣義矩 (sys-GMM)這一動態面板數據方法 (DPD)[7][8],這一方法特別適用于本研究的樣本數據類型,其結合了差分方程和水平方程,使用一組滯后的解釋變量及其空間加權項作為水平方程相應變量的工具變量,并且使用了廣義矩回歸方法 (GMM)。

為了保證數據的完整性和口徑的一致,選用的數據是國土資源管理部門所提供的土地出讓金數據,即2003～2008年 《中國國土資源年鑒》,年鑒詳細報告了各省的城市國有土地供應出讓中的宗數、土地供應面積、成交價款和純收益。論文中土地出讓純收益、土地市場份額、城市地價、耕地保護這幾個指標都是依照上述數據加以構造。城市的其他數據,包括產業結構、人口密度和城市化水平、房地產投資總額等,全部來自于 《中國城市統計年鑒》。

由于上述兩個年鑒的統計數據各自都有缺失值。我們采用了一種匹配處理思路,即取兩個年鑒的交集,將兩個年鑒中都有完整數據的城市才作為本文的樣本。這樣,剔除缺失值之后的樣本數為282個城市,其經度與維度數據來自Yu[9]的采集與整理,總觀測值數為1692。樣本中的城市類型包括地級市、副省級省會城市、計劃單列市和直轄市,但不包括縣級市,而是將縣級市被歸并到各自所屬的地級或其它類型城市當中。

四、實證結果與分析

表2報告了空間地理權重矩陣和經濟稟賦權重下土地出讓純收益的空間模型sys-GMM估計結果。所有模型的自回歸檢驗結果證實了模型能拒絕不存在顯著的一階殘差序列相關性,但不能接受二階相關,這預示著動態GMM估計方法的適宜性。過度識別檢驗分別報告了每個模型下的薩甘和海賽檢驗的卡方統計值,外生性檢驗 (GMM)和 (IV)分別報告了針對廣義矩和工具變量的卡方檢驗的P值結果,檢驗結果表明不能拒絕工具變量的外生性。

從變量的回歸結果來看,土地出讓純收益的滯后一期值具有顯著的解釋能力,這說明城市土地出讓的壟斷利潤受到歷史時期水平顯著為正的影響,不僅如此,土地出讓純收益具有顯著的空間相依性,在所有的回歸模型中,土地出讓純收益的空間滯后項的估計結果都非常穩健和顯著,這證明了轄區間土地供應利潤存在明顯的策略互動影響。

解釋變量中的土地市場份額變量則進一步說明了城市之間圍繞土地出讓份額的 “爭奪”是一個典型的策略互動形成機制。表2的回歸結果反映了具有相近地理位置和相似經濟稟賦 (人均GDP水平)的城市之間的策略互動影響,計量模型中分別考察了土地市場份額變量的當期值、滯后期值、以及空間加權項及其滯后期值對于土地出讓純收益的影響。回歸結果從不同角度說明了城市政府圍繞審批獲得的土地出讓權的相對份額將是一個影響各地土地出讓純收益的重要因素。表2地理位置空間權重中,本地在總體土地供應市場上的份額 (百分比)上升1個百分點,將會使得本地土地出讓純收益上升0.389(模型 (1)),而在經濟稟賦空間權重下,這一系數估計值水平為0.281個百分點 (模型 (3))。

表2模型 (2)、(4)反映了本地和周邊 “鄰居”的土地市場份額的相對變化所產生的影響,結果表明,盡管當期的土地市場份額的空間加權項系數估計值為正 (0.569和0.718),但是其效應和顯著性程度遠低于空間加權項的一階時期滯后值所具有的負的影響 (-0.936和-1.071),這說明,從凈效應角度來看,“鄰居”們的土地出讓市場份額越高,則本地的土地出讓純收益水平會越低,這與本地的相對市場份額上升將會帶來更多壟斷利潤的結論是一致的。因此,在現行土地管理框架下,圍繞土地出讓權的爭奪,城市政府之間已經產生了一種策略替代式的互動影響。

表2 土地出讓純收益函數空間模型估計結果(觀測值數=1692)

此外,可以發現空間地理權重回歸模型中的土地出讓份額具有更大的 “市場價值”,策略互動影響程度更為明顯。模型 (1)、(2)中土地市場份額變量的當期值系數估計值水平均明顯高于模型(3)、(4)的相應估計值;模型 (2)中土地市場份額變量的滯后一期值的影響顯著為正,而模型(4)的相應估計值卻都沒有通過顯著性檢驗;而空間加權項的估計結果也表明,相對于相似經濟稟賦的城市,那些臨近地理位置的城市相對市場份額上升所造成的負面影響更大。這些都說明圍繞土地市場份額的爭奪和策略互動影響更多發生在相鄰地理位置之內,而不是來自于相似經濟稟賦的同質性對手,這顯然是由于圍繞國有土地出讓的審批與管理中實行 “下管一級”所致,由于審批權限集中于上級行政單位,這使得政府之間的策略互動影響更多集中于同一行政區劃和屬地范圍內。

五、結論與政策

本文證明了城市政府間圍繞土地供應指標的策略互動影響是一個影響土地出讓純收益的重要因素,“鄰居們”的相對市場份額上升,或者說本地的相對市場份額下降,將會對本地的土地出讓純收益產生顯著地負面影響,這說明,地方政府為了爭奪國有土地供應出讓中的更大市場份額和更有利位置,獲得更多的壟斷利潤,已經產生了顯著的土地供應權競爭現象。

本文通過實證檢驗揭示了土地市場份額與壟斷利潤之間的數量關系,結果表明,基于地理位置相鄰和經濟稟賦相近這兩個角度,相對市場份額上升一個百分點,將會使得壟斷利潤上升0.389和0.281個百分點,前者是基于相鄰地理位置空間矩陣,而后者是基于人均GDP水平這一經濟稟賦所構造的空間加權矩陣所得到的實證結果,根據樣本期內的城市壟斷利潤的平均水平,可以度量國有土地供應出讓份額所蘊含的經濟價值。

根據上述分析,在政策思路上可以將政府間土地出讓純收益或土地出讓金收入的分成比例作為調控手段,根據國有土地利用總體規劃或者是各種宏觀政策 (如保障房安居工程用地,或國有土地“存量挖潛”和新增用地比例)確立 “目標產量”,并以土地相對份額的市場價值為基準評估目標產量的潛在市場價值,并依此設計一個更高的懲罰性上解標準,這樣,目標產量、實際收益和懲罰三者相結合,構成 “胡蘿卜加大棒”式策略選擇空間,以建立一種激勵約束地方政府改善土地供應的財政調整機制。

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