完善我國食品召回制度的法律思考

田國興

2011年以來，我國食品安全亂象頻出，從“瘦肉精”到“染色饅頭”，從“毒血旺”到“黑心烤鴨”，再到最近的“思念”、“三全”水餃的“細菌門”，此起彼伏的食品安全事件拷問著我國的食品安全監管制度。之所以出現這種情況，在一定程度上與我國的食品召回制度立法不完善有關。因此，完善我國的食品召回制度刻不容緩。

一、食品召回制度淵源

食品召回是指食品的生產者、經營者對由其生產、進口或者經銷的食品存在可能危害消費者健康、安全的缺陷時，從市場和消費者手中收回問題食品并予以更換、賠償，以減少食品安全危害的活動。它是一種消除缺陷產品危害風險的積極有效的補救措施。

食品召回從屬于產品召回范疇，食品召回制度本質上是產品召回制度的一種細分。產品召回制度最早開始于上個世紀60年代的美國，美國國會于1966年頒布了《國家交通與機動車輛法》，該法案規定了缺陷汽車制造商有召回缺陷汽車、進行免費修理的義務，并由此確立了機動車產品召回制度。此后，該規定逐步延伸到了與食品安全和公共健康相關的其他領域，美國為此先后出臺了《聯邦肉產品檢驗法》、《食品、藥品及化妝品法》等法案。

此后，食品安全逐步擴及到其他國家，目前，世界上經濟發達如日本、澳大利亞等國家基本上都有全面的食品召回制度。

二、我國食品召回制度的現狀

食品召回制度在我國建立較晚，我國最早關于食品召回的規定是國務院在2007年7月27日頒布的《國務院關于加強食品等產品安全、監督管理的特別規定》。這是我國第一部關于食品召回的行政法規，標志著食品召回制度在全國范圍內的正式確立。為了進一步完善我國的食品安全制度，2007年8月27日，國家質量監督檢驗檢疫總局以該特別規定為法律依據，正式頒布施行了《食品召回管理規定》。該規定針對食品召回制度進行了較為全面的規定。2009年我國頒布實施了《食品安全法》，該法規定了國家建立食品召回制度。這部法律無疑對完善我國的食品召回制度起到了決定性的作用。

可以說，目前有關我國食品安全及其召回的立法在數量方面是比較多的，總體上也積累了一定的立法和實踐經驗，但是食品召回制度對于我國而言仍然存在諸多問題。

第一，我國有關食品召回法律體系尚不完善。食品召回體系涉及到食品的多個利益主體，并且涵蓋了市場監管、法律責任承擔以及多個部門之間的相互協調等多個管理環節。因此，在食品召回的具體操作過程中，必然涉及到各個利益主體和各個管理部門，這就要求必須有一套非常具體的、切實可行的、責任到位的操作規范。

而我國目前雖然有《食品安全法》、《食品召回管理規定》、《產品質量法》等法律法規，但是，針對缺陷食品的召回、防范和處理，法律規定過于原則，可操作性不強，缺乏一套科學完整的行之有效的食品召回法律體系。

第二，監督管理部門眾多且職責不清。在我國，對食品安全負有責任的管理部門主要有農業部、衛生部、國家質量技術監督檢驗檢疫總局、工商總局、環?？偩值榷鄠€部門及其地方分支機構，這些機構部門都有監督食品安全生產經營的法定職責。應當說，眾多的管理部門會堵塞管理的漏洞，使食品安全更有保證，然而，多個部門對食品安全的管理容易產生管理交叉、職責不清、具體執法主體缺位的問題。因此，在實際管理的操作過程中，經常出現各個部門都在管理但又都不管理或者出現推脫責任的現象。

第三，我國食品質量標準、檢測技術有待提高。從國際范圍內來看，完善的質量標準和檢驗檢疫技術是確定食品召回的前提，缺乏科學的檢測手段和檢測標準，就無法評估食品是否安全，更談不上召回。目前，我國大約有食品衛生標準500項，這只是世界衛生組織食品法典委員會制定食品衛生標準數量的1/8。2可見，我國食品方面缺乏明確的質量標準和檢測技術。

第四，我國企業規模小且分散導致食品難以溯源。食品召回能夠順利進行，必須具有良好的食品溯源制度。一些發達國家都建立了完備的食品溯源制度。美國規定與生產食品及動物飼料產品相關的單位應及時建立記錄檔案，記錄盡可能詳細，通常包括單位名稱、負責人姓名、食品及動物飼料產品的來源或去處等等。

我國現在的食品生產經營企業數量龐大，企業規模小且分散，甚至還有一批非正規廠商，生產、經營的許多食品連標識都沒有，一旦發生食品安全問題，造成無從追尋廠家責任的結果。因此，我國的食品企業規模小且分散的現狀導致了食品難以溯源，一旦出現食品安全問題，導致責任無法追究，這也是制約我國食品召回制度完善的一個客觀因素。

三、我國食品召回制度的完善建議

與其他發達國家相比，我國的食品召回制度起步比較晚，立法不夠完善。一旦發生食品安全事件，不但消費者的權益難以得到保護，而且企業也會因此承擔不必要的損失。因此，完善我國食品召回制度刻不容緩。

首先，完善食品召回法律法規。建章立制是根本，食品召回制度的建立需要一系列的法律法規來加以引導和規范，規定生產者、經營者、進口商、相關政府部門、消費者各方的權利和義務，制定食品召回的具體操作程序，規定召回缺陷食品后對該食品的處理方法等等問題。只有這些問題在法律層面上有了系統的規定，才能保證食品召回的順利進行。針對我國的具體情況，應盡快明確食品召回的具體社會分工，制定缺陷食品的檢驗標準，完善與食品召回相關的一系列的法律法規。

其次，要建立統一的行政監督管理部門。我國目前食品安全監管體系十分龐大，且分段管理、分工過細，造成職能重疊，無法有效解決食品安全問題。從國際范圍內來看，食品管理機構的設立在國際上有兩種模式：一種是以美國為代表的非統一的食品管理機構模式；一種是以澳大利亞為代表的集中統一食品管理機構模式。在美國，設立兩個管理部門分別管理不同種類的食品，這兩個部門分工負責，管轄各自的食品召回的整個過程；澳大利亞在中央設立一個獨立的食品管理部門，食品召回由中央機構統一進行負責。對此，應根據我國自己的情況，參照澳大利亞統一管理的模式，建立一個獨立的食品安全管理部門，統一管理我國的食品問題。

其三，完善我國食品質量檢測認定標準。有了科學的食品質量檢測標準，有利于及時發現市場上缺陷食品的存在。在我國近年來出現的食品安全事件中，其背后幾乎都缺少一個清晰合理的檢測標準。此外，我國目前的有關食品安全的標準嚴重滯后，在技術內容上與國際標準有很大差距。因此，完善我國食品質量檢測認定標準已經刻不容緩。

第四，應當建立完備的食品溯源制度。有了完備的食品溯源制度，就可以快速的找到責任人，以完成對食品的迅速召回，避免出現更大的損失。從國外來看，食品溯源體系的建立應當由政府主導推動，通過食品產業鏈上的各方參與來進行實現。因此，對生產商、進口商和經銷商要求對進入流通領域的食品必須有完備的信息記錄，并確保依據該來源記錄獲得有關該食品的所有信息。

第五，應當建立完善的食品召回責任保險。從市場上召回問題食品往往需要巨大的費用，完全有可能使企業陷入嚴重的財務危機。食品召回責任保險制度在發達國家已實施多年，保險人可以借此轉移食品召回的風險，同時，也可以激勵食物出產廠商避免隱躲暗藏食物缺陷問題的可能。從實際效果來看，食品召回責任保險不但為保護消費者權益發揮了很大作用，而且也大大提高了生產商和分銷商的聲譽和經濟利益，成為消費者和生產者“雙贏”的一種制度。因此，應當參照發達國家的經驗，建立食品召回責任保險制度，以減少責任人召回食品產生的經濟損失。

［1］凡真.美國的食品召回制度［J］.中國保健食品，2004.4.

［2］白田田.我國食品安全標準僅2成接軌國際 名企頻出問題［J］.經濟參考報.2011.11.