對當下農村宅基地使用權制度的完善建議

張永萍

宅基地使用權是我國特有的一種用益物權，它是指自然人（主要是農村村民）依法享有的，在集體所有的土地上下建造、保有房屋及附屬設施的權利。宅基地使用權問題解決的好與壞，不僅關系到農民對生產和生活的積極性，也關系到農民對政府的信任程度，更影響著新農村社會的和諧與穩定。所以，本文主要針對當下農村宅基地使用權制度做相關探討，以求該權利更能體現其物權屬性。

一、實施宅基地使用權以有償取得為原則，無償取得為補充的取得模式

根據《物權法》的立法精神及《土地管理法》的規定，我國農村村民宅基地使用權的取得是由集體經濟組織依法無償分配的。但隨著農村經濟的不斷發展，農民生活水平的提高，以及農村社會保障體系的不斷完善，實施宅基地使用權有償取得方式已勢在必行。關于實施宅基地使用權的有償取得，在2010年3月的國土資源部《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》中已見端倪。該通知的第2條第5項指出：“經濟條件較好、土地資源供求矛盾突出的地方，允許村自治組織對新申請宅基地的住戶開展宅基地有償使用試點。試點方案由村自治組織通過村民會議討論提出，經市、縣國土資源管理部門審核報省級國土資源管理部門批準實施，接受監督管理。”從國土資源部的通知中我們可以看到：開展宅基地有償使用試點工作需要具備一定的前提條件，以及遵循嚴格的審批程序。雖然此項通知內容沒有上升到法律的高度，而且突破了法律的界限，但卻給了現實生活中有些地方農村出現的以公開拍賣并最終以高價獲得宅基地使用權方式的一個依據。這無疑是國家對農村宅基地改革的一個信號。所以筆者建議：全面修訂關于宅基地使用權的立法，制定宅基地使用權有償取得為主的具體規則，以保證程序公正，制度合理；面對貧困地方農村，政府依然向農民無償分配宅基地使用權，以保障其有房可居。

二、全面清查農村村民現有宅基地的占用情況，使宅基地使用權更具公平性

根據《土地管理法》第62條的規定：農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。但對于宅基地的具體面積，我國法律沒有做統一明確的規定，而是把它授權給地方政府制定。由于我國省市眾多，各地區發展狀況、人口分布不同，所以各地制定的宅基地面積標準不一樣。即使同省的各市縣，制定的標準又不一樣。由于制定標準的混亂，再加上農村熟人社會的性質，所以農村宅基地的多占、超占現象十分普遍。這不僅嚴重浪費我國稀缺的土地資源，而且直接導致了宅基地使用權的不公平性。為了更好的解決這一問題。

三、進一步完善農村宅基地的申請和審批程序，使農村宅基地使用權更具公開、公正性

目前關于農村宅基地的審批程序是：《土地管理法》第62條規定：農村村民住宅用地，經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批準。2010年3月國土資源部的《關于進一步完善農村宅基地管理制度切實維護農民權益的通知》指出：宅基地審批應堅持實施“三到場”。接到宅基地用地申請后，鄉（鎮）國土資源所或縣（市）國土資源管理部門要組織人員到實地審查申請人是否符合條件、擬用地是否符合規劃和地類等。宅基地經依法批準后，要到實地丈量批放宅基地，明確建設時間并受理農民宅基地登記申請。村民住宅建成后，要到實地檢查是否按照批準的面積和要求使用土地，符合規定的方可辦理土地登記，發放集體建設用地使用權證。縱觀目前農村的宅基地審批程序，不難看出：土地管理法的規定過于籠統，人為操作性強，很難做到農村宅基地使用權取得的公開性、公正性；國土資源部的通知是從政府的角度加強了對農村宅基地審批的監管，但沒有從農民的角度規定農民在申請宅基地時的具體的可操作性的程序。目前農民申請宅基地的程序基本是：首先是用地村民向其所在的村委會提出宅基地申請，村委會經過研究，報鄉鎮府審核；鄉政府審核后報縣級政府審批；縣政府經過審批，認為符合條件的，給予批準。但這樣的申請程序在實踐中往往流于形式，并沒有做到很好的保護宅基地使用權人的合法權益。所以筆者建議：建立農村宅基地申請和審批的公示制度。

四、實現以有償方式取得的宅基地使用權的自由流轉

是否實現宅基地使用權的自由流轉，不能簡單的一概肯定或者否定。目前學者對于宅基地使用權的自由流轉的觀點可謂是百家爭鳴，有的主張開禁、有的主張應當禁止。仔細聽來，各有各的道理。筆者建議：實現以有償方式取得的宅基地使用權的自由流轉。原因在于：實現以有償方式取得的宅基地使用權的自由流轉，更能體現宅基地使用權的用益物權屬性；實現以有償方式取得的宅基地使用權的自由流轉，使其更具有彈性。

宅基地使用權和土地承包經營權都是《物權法》規定的農民享有的兩項重要的用益物權，前者解決了農民的基本居住問題，后者解決了農民的基本生活問題。這兩項制度都以其鮮明的社會保障色彩成為了維護農業、農村穩定的重要制度。但是與宅基地使用權的流轉相比，土地承包經營權的流轉更具有彈性。根據《物權法》、《農村土地承包法》等法律的規定，以家庭承包方式取得的土地承包經營權可以轉讓、出租、互換、轉包或者其他方式流轉，但不可以抵押；以招標、拍賣、公開協商方式取得的荒山、荒溝、荒丘、荒灘的土地承包經營權可以自由流轉。鑒于土地承包經營權的如此規定，筆者再一次建議：以有償方式取得的宅基地使用權，可以自由流轉；而以無償方式取得的宅基地使用權，可延續現行法律的規定。

［1］江平主編.中國物權法教程［M］.北京：知識產權出版社,2007.

［2］梁慧星，陳華彬著.物權法［M］.北京：法律出版社,2007.

［3］王利明，尹飛，程嘯著.中國物權法教程［M］北京：人民法院出版社,2007.