我國承認(rèn)雙重國籍的利弊分析及制度設(shè)想

■桂 瑩 曹 靜 程亞萍

我國1980年制定的《中華人民共和國國籍法》順應(yīng)當(dāng)時(shí)外交環(huán)境的需要實(shí)行不承認(rèn)雙重國籍的政策。然而時(shí)過境遷，在經(jīng)濟(jì)全球化的今天國際移民數(shù)量大增，國家之間的經(jīng)貿(mào)、文化交往也日益頻繁。單一國籍造成了我國的人才流失，而雙重國籍符合國家和海外華人的利益。在對(duì)當(dāng)今中國承認(rèn)雙重國籍的利弊進(jìn)行分析與權(quán)衡后，不難發(fā)現(xiàn)有條件地承認(rèn)雙重國籍是與時(shí)俱進(jìn)、與世界接軌的應(yīng)然選擇。

國籍是指個(gè)人屬于某一國家的國民或公民的法律資格。取得國籍有兩方面的含義，一方面是他對(duì)國家應(yīng)盡的義務(wù),另一方面是國家對(duì)他的保護(hù)，即國家對(duì)個(gè)人的接納、認(rèn)同以及是否享有相應(yīng)的國民待遇。目前,世界各國國籍授予有三種形式：其一，血統(tǒng)主義，即以血緣關(guān)系而取得國籍，凡是本國國民所生子女都具有本國國籍。其二，出生地主義，即以出生地決定國籍，在本國出生的兒童，不論其父母是何國人都具有本國國籍。其三，混合主義，即兼采血統(tǒng)主義與出生地主義。

各國關(guān)于國籍取得和喪失的不同規(guī)定產(chǎn)生了國籍沖突。一個(gè)人同時(shí)具有兩個(gè)或以上的國籍是國籍的積極沖突；而一個(gè)人不具有任何國家的國籍是國籍的消極沖突。雙重國籍是國籍積極沖突的表現(xiàn)之一,簡單地說,雙重國籍就是一個(gè)人同時(shí)具有兩個(gè)國籍。例如適用"血統(tǒng)主義"國家的公民之子女,在適用"出生地主義"國家出生時(shí),便會(huì)發(fā)生雙重國籍。如今跨國界移民者不斷增多,使得雙重國籍現(xiàn)象日益普遍。

一、我國對(duì)待雙重國籍的態(tài)度及其歷史背景

我國不同于許多其他國家那樣采取承認(rèn)、默許或是不特別提及的方式來承認(rèn)雙重國籍,而是在法律中明確規(guī)定:“中華人民共和國不承認(rèn)中國公民具有雙重國籍”(《國籍法》第3條)。同時(shí)明確制止雙重國籍現(xiàn)象的發(fā)生，“外國人申請(qǐng)加入中國國籍獲得批準(zhǔn)的，即取得中國國籍，但不得再保留外國國籍（《國籍法》第8條）”，“定居外國的中國公民,自愿加入或取得外國國籍的,即自動(dòng)喪失中國國籍（《國籍法》第9條）”。

我國采取嚴(yán)格地不承認(rèn)雙重國籍的態(tài)度是有深遠(yuǎn)的歷史背景的。20世紀(jì)50-60年代，社會(huì)主義和資本主義兩大陣營冷戰(zhàn)，印尼和東南亞一些資本主義國家擔(dān)心當(dāng)?shù)厝A人進(jìn)行“革命輸出”顛覆當(dāng)?shù)卣?quán)，實(shí)行排擠和迫害華人政策。中國政府為保護(hù)華人華僑免遭當(dāng)?shù)卣钠群?同時(shí)也為了緩和與周邊國家的關(guān)系,改變以往的國籍政策，與印尼簽訂了《關(guān)于雙重國籍問題條約》，主動(dòng)在法律上規(guī)定了不承認(rèn)雙重國籍的政策,并鼓勵(lì)當(dāng)?shù)厝A人入籍僑居國,尊重所在國的法律。在當(dāng)時(shí)的國際環(huán)境下，不承認(rèn)雙重國籍有利于僑胞在當(dāng)?shù)亻L期生存和發(fā)展并改善了我國的外交環(huán)境。

如今，半個(gè)世紀(jì)過去了，整個(gè)國際局勢(shì)和我國的外交環(huán)境都已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化。兩極格局結(jié)束，和平與發(fā)展成為世界主題。我國早已與全球大部分國家建交，并與東盟各國建立了穩(wěn)定的外交關(guān)系，外交環(huán)境得到了極大的改善。在經(jīng)濟(jì)全球化的時(shí)代背景下，各國為吸收更多的人才，紛紛轉(zhuǎn)變國籍政策，接受雙重國籍。中國實(shí)施改革開放，對(duì)內(nèi)建立市場經(jīng)濟(jì)體系，對(duì)外融入全球化經(jīng)濟(jì)體系，這些都需要人才跨越地域和國界的流動(dòng)作為支持。因此，適時(shí)承認(rèn)雙重國籍是與時(shí)俱進(jìn)、與世界接軌的應(yīng)然選擇。

二、我國承認(rèn)雙重國籍之利

（一）符合國家和海外華人的利益

中國新聞社《2008年世界華商發(fā)展報(bào)告》曾估計(jì)改革開放后移居海外的華人華僑約600萬，目前中國每年有超過20萬人出國留學(xué)，在海外留學(xué)人員已經(jīng)超過100萬。至2009年，中國總共送出留學(xué)人員大約162萬，已經(jīng)回國的大約49.7萬。中國高層次人才流失嚴(yán)重。

海外華人回國手續(xù)本身比較復(fù)雜，國籍限制更給他們回國發(fā)展帶來諸多不便。雙重國籍允許中國移民自愿保留中國國籍,而不需要按照外國人入境辦法辦理簽證,保證他們?cè)趪H經(jīng)貿(mào)與文化的頻繁交流中來去自由，減少他們?yōu)閲?wù)的障礙，從而有利于我國大量吸引海外華裔資金、技術(shù)、人才和先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，充分利用海外華人華僑這一社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的重要戰(zhàn)略資源。

（二）有利于增強(qiáng)中華民族凝聚力

許多僑居海外的中國公民由于生存、工作或發(fā)展的需要，不得不加入外國籍，但對(duì)祖國的感情仍然很深厚，希望能夠保留中國國籍，呼吁國籍制度的改革。允許華僑自愿保留中國國籍,不僅可以激發(fā)他們無論身在海外還是祖國都以主人翁的姿態(tài)維護(hù)祖國利益的情感，還可以吸引他們以公民的身份參加人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議，為民族發(fā)展獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。這一制度的施行,將成為維系華僑與祖國之間關(guān)系的強(qiáng)有力的情感紐帶,從而加強(qiáng)海外華僑之間、乃至整個(gè)中華民族的團(tuán)結(jié),增強(qiáng)中華民族的自豪感和凝聚力。

（三）有利于依法管理海外歸來人士

改革開放以來，出國留學(xué)和海外移民已經(jīng)相當(dāng)普遍，依法合理地管理這部分人群也是必不可少的。而通過法律的形式對(duì)海外僑民與祖籍國之間的關(guān)系加以確定,能使海外華僑在政治上效忠祖籍國擁有合法依據(jù)，便于中國政府依法進(jìn)行有序管理，創(chuàng)造國際競爭雙贏局面。

（四）符合國際趨勢(shì)

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前世界上承認(rèn)雙重國籍的國家大約有90多個(gè)，其余的國家大多是默認(rèn)狀態(tài)，即既不承認(rèn)這一群體公民的外國籍，也不因他獲得外國籍而剝奪本國籍。當(dāng)今世界主要經(jīng)濟(jì)體中美、加、澳等移民國家，英、法、西班牙、意大利等傳統(tǒng)發(fā)達(dá)國家，日本與“亞洲四小龍”以及“金磚四國”中其他三國等新興國家和地區(qū)，除中國內(nèi)地之外都承認(rèn)或默認(rèn)雙重國籍?？梢姡姓J(rèn)雙重國籍是世界潮流之導(dǎo)向,我國應(yīng)在國籍立法方面爭取與世界接軌。

三、我國承認(rèn)雙重國籍之弊

（一）個(gè)人面臨雙重義務(wù)

雙重國籍人與兩個(gè)國籍國都有固定的法律聯(lián)系，他可以享受兩個(gè)國家賦予的權(quán)利，但也意味著他要履行兩個(gè)國家的法定義務(wù)，效忠于兩個(gè)國籍國，然而做到這一點(diǎn)并非易事。比如,凡屬一國國民都負(fù)有為本國服兵役的義務(wù),雙重國籍人對(duì)此就很難履行,特別是當(dāng)所屬兩國發(fā)生交戰(zhàn),其將處于兩難之境。同時(shí)，承認(rèn)雙重國籍也容易造成交叉管理，這反而不利于保護(hù)雙重國籍人的權(quán)益。

（二）為犯罪分子提供機(jī)會(huì)

從法律上看，雙重國籍有可能為一些犯罪分子逍遙法外或者獲得較輕處罰提供機(jī)會(huì)。有的行為在一個(gè)國家屬于違法，在另一個(gè)國家則不屬于違法；在一個(gè)國家要受到重罰，在另一個(gè)國家只受到輕罰。因此，雙重國籍可能會(huì)讓犯罪分子鉆法律空子，逍遙法外或獲得從輕處罰。這也是許多國家不承認(rèn)雙重國籍的重要原因。

（三）易引起國家間的紛爭

我國海外華人數(shù)量龐大，在東南亞各國的華僑人數(shù)眾多,而這些東南亞國家到目前為止主要還是實(shí)行單一國籍,秉持反對(duì)雙重國籍的態(tài)度。如果現(xiàn)在承認(rèn)中國公民可以擁有雙重國籍,將使中國與有關(guān)國家在對(duì)這些擁有雙重國籍者行使管轄權(quán)和保護(hù)權(quán)上產(chǎn)生沖突,恐怕會(huì)引起有關(guān)國家對(duì)中國的猜忌和疑慮,并容易被國際敵對(duì)勢(shì)力曲解利用作為反華的借口。因此，堅(jiān)持單一國籍能夠避免外交上的矛盾與紛爭。

四、我國有條件地承認(rèn)雙重國籍的設(shè)想

通過上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)單一國籍不利于我國國家利益的最大化，全面承認(rèn)雙重國籍也會(huì)引起一些弊端，一味墨守單一國籍和無限制地開放雙重國籍都是不明智的。因此必須結(jié)合實(shí)際，靈活處理，在當(dāng)前形勢(shì)下有條件地承認(rèn)雙重國籍是應(yīng)然選擇。

所謂有條件地承認(rèn)雙重國籍，是指我們?cè)趯?shí)行雙重國籍政策的時(shí)候，區(qū)分不同國家，考慮海外華人所在國的態(tài)度或利益，實(shí)行區(qū)別對(duì)待的國籍政策，以最大限度保護(hù)海外華人的利益。

首先,可以采用雙邊對(duì)等的方法，國家之間對(duì)應(yīng)承認(rèn)雙重國籍。根據(jù)各個(gè)國家對(duì)雙重國籍的認(rèn)可情況,與各個(gè)國家簽署各種不同的條約。這也是現(xiàn)在國際上比較流行的做法,即對(duì)實(shí)行雙重國籍的國家承認(rèn)雙重國籍,與之簽訂雙邊協(xié)議互相承認(rèn)彼此僑民擁有雙重國籍，對(duì)不承認(rèn)雙重國籍的國家實(shí)行單一國籍。利用這一方法則不難解決東南亞國家這一障礙，比如南亞孟加拉和巴基斯坦等國不歡迎雙重國籍，我們的雙重國籍政策就不針對(duì)這些國家，只針對(duì)那些不反對(duì)雙重國籍的國家。這樣既尊重了他國，也便利了本國的發(fā)展。

其次，用靈活的方式使部分人擁有雙重國籍。有些學(xué)者提出可以采取不再取消中國國籍的做法，即在修改國籍法時(shí)，可參考許多其他國家的做法,不明確表示是否承認(rèn)雙重國籍,實(shí)行模糊政策,而不再采取"定居外國的中國公民,取得外國國籍的,即自動(dòng)喪失中國國籍"這種硬性規(guī)定。實(shí)際上，中國政府現(xiàn)在已經(jīng)開始采取這種靈活的方式放寬對(duì)戶籍的限制，比如公安部”取消出國、出境一年以上的人員注銷戶口的規(guī)定“實(shí)際讓部分出境人員保留了中國國籍，并可能在加入其他國籍后獲得本質(zhì)上如同雙重國籍的待遇。

再次,可以采用對(duì)香港居民的做法。目前居住在香港的中國公民可以持有外國護(hù)照,作為旅行證件出入香港。同時(shí)，在香港特區(qū)內(nèi),可以申請(qǐng)中國特區(qū)護(hù)照,完全以中國人身份出現(xiàn)，受中國法律的管轄。對(duì)此，全國人大曾有解釋：“所有香港中國同胞，不論其是否持有英國屬土公民護(hù)照或者英國國民（海外）護(hù)照，都是中國公民……在外國有居留權(quán)的香港特別行政區(qū)的中國公民，可使用外國政府簽發(fā)的有關(guān)證件去其他國家或地區(qū)旅行，但在香港特別行政區(qū)和中華人民共和國其他地區(qū)不得因持有上述證件而享有外國領(lǐng)事保護(hù)的權(quán)利。”目前，香港實(shí)際上是允許雙重國籍的，香港居民，不論在海外有何種國籍，都可以申請(qǐng)中國人民共和國香港護(hù)照。這種執(zhí)行方式具有借鑒意義。

另外,應(yīng)該放寬中國綠卡發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和范圍。為吸引更多人才來中國投資、工作和學(xué)習(xí),我國采取了授予“永久居留權(quán)”即中國“綠卡”的做法。目前的中國“綠卡”主要針對(duì)有特殊貢獻(xiàn)的專家學(xué)者或者有高額投資的外國友人,而更多的外籍華人還未從“綠卡”制度中受惠。如果進(jìn)一步放寬中國“綠卡”的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)和范圍,并給綠卡以基本“等國民待遇”，必定能發(fā)揮大部分雙重國籍的作用，對(duì)那些希望回國創(chuàng)業(yè)發(fā)展的海外華人華僑而言這一政策必然具有巨大的吸引力。

五、結(jié)語

我國《國籍法》不承認(rèn)雙重國籍的規(guī)定在當(dāng)時(shí)的歷史背景下是必要和正確的。但隨著經(jīng)濟(jì)全球化和世界一體化的深入發(fā)展，為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、減少人才流動(dòng)的阻力、提升綜合國力，在權(quán)衡利弊后，我們應(yīng)當(dāng)逐步采取寬松的國籍政策，適應(yīng)雙重國籍這一國際潮流。唯此我國才能凝聚世界優(yōu)秀人才，為國家建設(shè)添磚加瓦。

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