江西省“新農(nóng)保”推行的難點(diǎn)及對策分析

●劉小春 李 嬋

一、引言

2009年底，江西省根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》，起動了首批包括新建、于都、婺源、萬載、樂安、浮梁、蘆溪、永豐、修水、渝水、月湖等11個(gè)縣(區(qū))的“新農(nóng)保”試點(diǎn)。2010年11月“新農(nóng)保”試點(diǎn)縣(區(qū))新增13個(gè)，達(dá)24個(gè)。2011年7月結(jié)合城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，“新農(nóng)保”試點(diǎn)縣(區(qū))增加到77個(gè)，制度覆蓋面達(dá)77%。據(jù)江西省人力資源和社會保障廳數(shù)據(jù)顯示，截至2011年6月，江西全省24個(gè)“新農(nóng)保”試點(diǎn)縣(市、區(qū))參保人數(shù)達(dá)424.9萬人，年度參保率達(dá)到77.3%。其中，參保繳費(fèi)人員338.4萬人，累計(jì)收繳養(yǎng)老費(fèi)6.95億元;領(lǐng)取養(yǎng)老金人員86.5萬人，累計(jì)發(fā)放養(yǎng)老金6.91億元。可見，江西省“新農(nóng)保”推進(jìn)速度之快，成效也較為顯著。但與此同時(shí)，通過兩年多的試點(diǎn)，“新農(nóng)保”取得顯著成效的同時(shí)，也暴露出進(jìn)一步推行的難點(diǎn)，如“新農(nóng)保”基金籌集較為困難，農(nóng)戶尤其是青壯年農(nóng)戶參保積極性不高，“新農(nóng)保”與其它保障政策制度的配套銜接較為困難，“新農(nóng)保”經(jīng)辦管理服務(wù)機(jī)構(gòu)不夠建全、服務(wù)效率低下等問題。這些都將成為“新農(nóng)保”順利推進(jìn)的障礙。因此，隨著“新農(nóng)保”向縱深推進(jìn)，應(yīng)盡快找到解決這些障礙的對策，以使“新農(nóng)保”加快推進(jìn)，造福百姓。

二、江西省“新農(nóng)保”推行的難點(diǎn)

(一)“新農(nóng)保”基金籌集較為困難

《國務(wù)院關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定:“‘新農(nóng)保’基金由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼構(gòu)成。”按照這一規(guī)定，“新農(nóng)保”基金的承擔(dān)主體主要為個(gè)人、集體及政府(包括中央政府與地方政府)。但當(dāng)前的試點(diǎn)顯示，在“新農(nóng)保”基金的各個(gè)承擔(dān)主體中，中央政府及省級政府承擔(dān)的困難相對較小，但由于江西省當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及水平，個(gè)人、集體及縣(區(qū))政府承擔(dān)的困難較大，這成為“新農(nóng)保”推行的基金籌集難點(diǎn)。

首先，農(nóng)戶總體收入水平較低影響“新農(nóng)保”基金的籌集。近些年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，農(nóng)戶收入水平較以前有了很大的提高。但相對來說，農(nóng)戶的總體收入水平還是不夠高。2010年江西省農(nóng)民家庭人均純收入5788.56元，農(nóng)民家庭人均生活消費(fèi)支出3911.61元，而農(nóng)民除了生活消費(fèi)支出外，還有教育、醫(yī)療、當(dāng)家理事等各項(xiàng)支出，以至于農(nóng)民可以用在社會保障方面的支出就非常之少，這樣就影響了“新農(nóng)保”基金的籌集。

其次，集體經(jīng)濟(jì)普遍薄弱影響“新農(nóng)保”基金的籌集。江西省是農(nóng)業(yè)大省，總體上還屬欠發(fā)達(dá)省份，屬全國的糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)在地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重還較高，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)所占比重除了少數(shù)城關(guān)鎮(zhèn)之外絕大多數(shù)所占比重都非常之低，甚至沒有。這樣就使村集體經(jīng)濟(jì)非常薄弱，村集體經(jīng)濟(jì)很少有收入來源。因此，難以承擔(dān)對“新農(nóng)保”參保人員的補(bǔ)貼。

再次，縣級財(cái)政困難影響“新農(nóng)保”基金的籌集。多年來，由于農(nóng)村稅費(fèi)改革的推行、縣域經(jīng)濟(jì)不夠發(fā)達(dá)及分稅制財(cái)政體制等客觀原因，再加上財(cái)政支出效率不高，支出監(jiān)管不夠理想等主觀原因，導(dǎo)致在中西部地區(qū)縣級財(cái)政較為困難的縣較多，江西省也不例外。截止2010年江西省國家級貧困縣還有21個(gè)，在81個(gè)縣中，財(cái)政總收入在5億元以下的還有27個(gè)之多。可見，縣級財(cái)政負(fù)擔(dān)“新農(nóng)保”基金補(bǔ)助存在不少困難。

(二)青壯年農(nóng)戶參保積極性不高

“新農(nóng)保”試行的基本原則之一是“政府主導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合，引導(dǎo)農(nóng)村居民普遍參保”。這一原則確實(shí)給農(nóng)戶是否參與“新農(nóng)保”留有很大余地，充分體現(xiàn)了農(nóng)戶參與“新農(nóng)保”的自主權(quán)，但其與“新農(nóng)保”本身的公共性與社會性是相悖的，“新農(nóng)保”不同于商業(yè)性質(zhì)的保險(xiǎn)，它應(yīng)該具有強(qiáng)制性，采取自愿參與原則，必定導(dǎo)致逆向選擇的放大。其逆向選擇狀況主要體現(xiàn)為青壯年農(nóng)戶，青壯年農(nóng)戶由于身體狀況，收入條件，人際交往在年輕的時(shí)候通常都比老年農(nóng)戶要好，在年輕時(shí)很難體會到年老時(shí)的需要。因此對“新農(nóng)保”的需求意愿遠(yuǎn)沒有老年農(nóng)戶強(qiáng)烈，在當(dāng)前試點(diǎn)的24個(gè)縣(區(qū))中普遍存在這一問題。如何提高青壯年農(nóng)戶的參保率，這是進(jìn)一步推進(jìn)江西省“新農(nóng)保”的又一大難點(diǎn)。

(三)與其它保障政策制度的配套銜接存在困難

在“新農(nóng)保”試點(diǎn)之前，針對于農(nóng)民的保障政策制度除了少數(shù)地區(qū)存在個(gè)人繳費(fèi)的“老農(nóng)保”之外，還有被征地農(nóng)民社會保障、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭扶助、水庫移民后期扶持、農(nóng)村五保供養(yǎng)、社會優(yōu)撫、農(nóng)村最低生活保障等政策制度，普惠制的“新農(nóng)保”實(shí)施之后，其與上述保障政策制度的銜接就是一個(gè)急需解決的問題，而這些保障政策制度在設(shè)計(jì)時(shí)都是針對特殊的人群，使得保障政策制度總體上存在“碎片化”的狀態(tài)。每項(xiàng)保障政策制度在基金籌集、參保原則、基金管理、保障待遇等方面都有各自自身的標(biāo)準(zhǔn)，因此各項(xiàng)保障政策制度的銜接就存在較大的困難。

(四)經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)不夠完善

“新農(nóng)保”順利推進(jìn)的另一個(gè)重要條件是經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)的健全及其專業(yè)化水平。而在“新農(nóng)保”試點(diǎn)推行過程中，各地基本沒有建立專門的經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)，經(jīng)辦管理人才也極缺，懂社保保障理論及實(shí)踐的人才就更少，《江西省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)實(shí)施辦法》也規(guī)定:“試點(diǎn)地區(qū)要整合現(xiàn)有農(nóng)村社會服務(wù)資源，運(yùn)用現(xiàn)代管理方式和政府購買服務(wù)方式，加強(qiáng)‘新農(nóng)保’經(jīng)辦能力建設(shè)。”而且“‘新農(nóng)保’工作經(jīng)費(fèi)納入同級財(cái)政預(yù)算，不得從‘新農(nóng)保’基金中開支。”因此，各地在實(shí)際操作過程中由于編制緊張難要，往往是人力資源與社會保障局臨時(shí)指定由某個(gè)或某幾個(gè)辦事人員負(fù)責(zé)，這是“新農(nóng)保”推進(jìn)的又一難點(diǎn)。

三、江西省“新農(nóng)保”推行難點(diǎn)的解決對策

(一)加大宣傳力度，促使農(nóng)戶尤其是青壯年農(nóng)戶想要參保

當(dāng)前“新農(nóng)保”農(nóng)戶尤其是青壯年農(nóng)戶參保率偏低有諸多原因。其中，由于“新農(nóng)保”推行速度較快，農(nóng)戶一時(shí)還不了解，再則“新農(nóng)保”的見效時(shí)間較長，不符合農(nóng)戶現(xiàn)有的接受規(guī)律，農(nóng)戶對“新農(nóng)保”的好處了解甚少，再加上傳統(tǒng)的思想觀念(如養(yǎng)兒防老)束縛，導(dǎo)致參保率偏低。因此，要加大對“新農(nóng)保”政策的宣傳力度，不僅要宣傳有“新農(nóng)保”，還要宣傳為什么要有“新農(nóng)保”，參加了“新農(nóng)保”會有哪些實(shí)惠。只有這樣，才能從根本上改變農(nóng)戶的觀念而積極參加“新農(nóng)保”。

(二)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)戶收入，加大轉(zhuǎn)移支付力度，促使農(nóng)戶能夠參保

農(nóng)戶收入的多少是影響其參保積極性的重要因素，同時(shí)也是影響“新農(nóng)保”基金籌集的重要因素。當(dāng)農(nóng)戶基本的生存消費(fèi)支出都很難保障時(shí)，他想要參保的意愿就可想而知，只有當(dāng)農(nóng)戶解決了基本的生存消費(fèi)支出之后，他才會想到更高的需求。集體經(jīng)濟(jì)的壯大也直接影響“新農(nóng)保”基金的籌集，所以在有條件的地方仍應(yīng)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)以增加“新農(nóng)保”的籌資數(shù)額。另外，進(jìn)一步加大中央及省級政府對“新農(nóng)保”的轉(zhuǎn)移支付力度，提高中央及省級政府在“新農(nóng)保”政府補(bǔ)貼中的補(bǔ)貼比例，某些財(cái)政困難縣，建議由中央及省級政府全額負(fù)擔(dān)。

(三)加快整合社會保障政策制度，促使農(nóng)戶果斷參保

前已述及，由于當(dāng)前除了“新農(nóng)保”保障政策之外，還有被征地農(nóng)民社會保障、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭扶助、水庫移民后期扶持、農(nóng)村五保供養(yǎng)、社會優(yōu)撫、農(nóng)村最低生活保障等政策制度，也即農(nóng)村社會保障政策制度“碎片化”導(dǎo)致農(nóng)戶在參保上出現(xiàn)觀望態(tài)度。生怕參保了這種，丟了那種，總誤認(rèn)為可以自由選，甚至還在比較哪種更好，不知自己能夠參保哪種。因此，盡快解決農(nóng)村社會保障政策制度“碎片化”問題也是當(dāng)務(wù)之急。

(四)加快健全完善經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)，促使農(nóng)戶高效參保

經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)不夠健全完善是“新農(nóng)保”縱深推進(jìn)的難點(diǎn)之一，沒有經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)使農(nóng)戶參保效率低下，一方面表現(xiàn)為農(nóng)戶參保時(shí)得不到有效地服務(wù)，另一方面表現(xiàn)為參保之后保險(xiǎn)基金的運(yùn)行效率低下，這兩方面都有賴于專業(yè)化的經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)。因此，應(yīng)加快經(jīng)辦管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)化建設(shè)，建議當(dāng)前可以引入發(fā)展較好的農(nóng)民專業(yè)合作社來承擔(dān)這項(xiàng)任務(wù)。依托其人力、物力、財(cái)力來組織“新農(nóng)保”的經(jīng)辦管理。

[1]張曉霞.江西省構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的對策研究[J].老區(qū)建設(shè)，2009，(22).

[2]劉小毛.江西省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資機(jī)制探討[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011，(6).