拉丁美洲養老金制度改革的啟示

呂 軍

（洛陽師范學院歷史文化學院 河南 洛陽 471000）

拉丁美洲地區傳統的公共養老金模式中起核心作用的是國家。國家不僅是養老金制度各項政策的決策者，也是養老金的管理者。而養老金制度的受益者，主要是國有企業和受國家保護的私營企業。20世紀80年代開始，一直延續至今，拉丁美洲大部分國家進行了結構性的養老金體系改革。1994年，參照智利模式，世界銀行提出一份報告，提出改革的目標是建立三支柱養老保障制度。拉美國家以此為契機，加速了拉丁美洲養老金改革的步伐，其核心是轉換政府職能，削弱政府在社會保障體系中的作用，強化市場機制。經過近十年的實踐，改革取得很大的成效，也積累了很多有用的經驗。

這種結構性改革徹底改變了拉美公共養老金體系，它采取三種形式：其一，完全用私人養老金體系代替公共養老金體系。其二，公共養老金體系和私人養老金體系并存互相競爭。其三，私人養老金體系是公共養老金體系的補充。這三種形式我們可以稱之為替換型，并立型和互補型。三種模式有一個共同的特點，國家作為管理者的地位越來越被弱化，更多地成為一個監督者，私人養老基金管理公司成為管理者。市場機制開始越來越起主要作用。

一、改革的成效

拉美養老金改革取得一系列的成就，下面予以分析。

第一，建立了完備的養老基金監控體系

拉丁美洲各國養老模式改革后，養老金個人賬戶控制在私人養老基金管理公司手中，這必然要求國家對這些私人公司和他們的投資進行監管和限制。

1.對私人養老基金管理公司的監控

私人養老基金管理公司是一個法律上獨立的實體，其唯一的職能就是對養老基金進行管理。拉美各國制定各項監控措施管理這些養老基金公司，防止由于互相爭奪利益而采取非法手段，對整個養老金體系造成危害。這些措施包括：禁止管理公司及其職員用養老基金直接進行交易，禁止管理公司為了公司本身的利益而用基金購買某些股票。例如在智利，養老基金管理公司必須安排一些不受公司控制的獨立董事，他們的作用是保證養老基金所有權者的利益。養老基金在利用過程中，如果投資不善導致虧本，養老基金管理公司必須出資彌補。

一些國家對養老基金管理公司在市場上所占的養老基金份額作了一定的限制。例如在墨西哥，2002年前，任何一個基金公司所占的份額不能超過17%，以后不能超過20%,但法律并沒有規定是資金份額還是參保人數份額。

2.對養老基金投資的限制

拉美養老基金的投資由一個非常謹慎的管理體系來監管。每一個國家由養老基金購得的流動資產必須在二級市場流通并按市場價交易。對于購得的那些流動性較差的資產，由政府建立一種評估體系來評估其價值，這種評估體系是建立在歷史價格和相關有價證券基礎之上的。

那些允許養老基金管理公司購買私人公司發行的有價證券的國家，在二級市場建立了完備的有價證券風險評估體系（哥倫比亞除外）。同時對購買的證券數量也作了明確的限制。例如，智利規定基金管理公司最多只能購買公司所發行證券總值的7%，且購買數量也不能超過基金管理公司總基金的5%。其他一些國家也規定了基金管理公司最多購買公司所發行證券總值的比例，阿根廷和薩爾瓦多最多不能超過5%，哥倫比亞和烏拉圭為10%，秘魯為15%。

對基金管理公司購買證券的種類也進行了限制。為了避免購買高風險的證券，管理機構對證券種類比例作了一定的限制。

在新制度運行初期，拉美各國對基金管理公司可以投資的金融工具、每種工具的投資限額和對一個企業或證券的投資比例都設立了嚴格的限制，其目的是遵循“安全性、收益性和流動性”的原則，通過多樣化投資分散風險，使基金投資能獲得最佳的風險回報率。為了確保基金投資是按照這些原則進行的，各國的法律都制定了最高投資限額，每個基金管理公司都必須遵循這些限制，同時有權自由選擇它認為最有利于其受益者的方式達到這些規定。例如，智利最初的規定很嚴格，要求100%國家債券，80%抵押債券，70%銀行債券，60%公司債券，20%養老基金份額。開始階段不允許投資于公司股權和國外債券。為了確保基金投資的安全性，有的國家還對養老基金制定了特別的投資方向，如墨西哥規定每個基金管理公司至少有51%的基金用于購買與通貨膨脹掛鉤的證券。但是有的國家為了政府實現某種政策目標，也要求養老基金必須投資于某個特殊項目，如玻利維亞要求有一定比例的基金投資于專門用于為轉軌籌資的政府債券。經過多年實踐，拉美各國的養老基金的投資限制都經歷了一個從嚴格到逐步放松的過程，投資多樣化的程度在提高。智利到1985年才允許投資于股票，但規定對股票的最高限額為基金資產的30%，對單一公司的投資不能超過基金資產的5%，也不能超過公司股權的5%。

第二，建立了一套完整的，具有競爭性的私營管理機構體系

改革后的體系加速了管理機構的競爭，增強了效率，并產生了兩個很好的效果，即管理費用的下降和回報率的上升。管理者競爭參保者，而參保者通過了解必要的信息選擇最好的管理者。換言之，他們希望投入最少而回報最高。

一個國家一般由多個保險管理機構。墨西哥1560萬參保人員由13個管理機構管理。阿根廷800萬參保人員由13個管理機構管理，智利600萬參保人員由8個管理機構管理，哥倫比亞300萬參保人員由6個管理機構管理，秘魯200萬參保人員由6個管理機構管理，薩爾瓦多73.6萬參保人員由2個管理機構管理，玻利維亞49.2萬參保人員由2個管理機構。

競爭對于這種養老金體系是至關重要的，可以說，這種體系如果缺乏競爭，將會走向失敗。由于競爭，這些管理機構在不斷的變化。例如，在阿根廷，曾經有其25個管理機構，現在只剩13個。智利，最初有12個，曾經達到21個，現在只剩8個。墨西哥從17個減為13個，哥倫比亞從10個減為6個，秘魯從8減為5個，薩爾瓦多從5個減為2個。

第三，養老基金的投資成為各國發展的動力，同時提高了儲蓄率

一項統計數字表明，1999年，智利的養老基金336.16億美元，阿根廷167.84億美元，墨西哥的83億美元。哥倫比亞的24.48億美元。秘魯的22.47億美元。烏拉圭的5.91億美元。玻利維亞的4.72億美元。薩爾瓦多的2.11億美元。養老金的數量與養老保險改革的時間長短有關。智利改革已經進行了將近20年，其養老基金最多。截至2002年，養老基金占國民生產總值的比例分別是：智利的55.8%，阿根廷的11.3%，玻利維亞的15.5%，哥倫比亞的7.7%，哥斯達黎加的0.9%，薩爾瓦多的7.4%，墨西哥的5.3%，秘魯的8.1%，烏拉圭的9.3%。整個拉丁美洲改革養老金體系后的國家平均13.5%。

養老基金大部分投資用于本國經濟發展，養老基金的健康發展也有力地推動了各國的儲蓄和投資，減少了對外資的過分依賴，對穩定金融市場起到了積極作用。

二、改革中出現的問題

第一，管理成本過高

改革最基本的動力是提高效率降低成本。但是，改革后，養老基金被幾家投資公司所控制，缺乏競爭性，導致管理成本高昂。管理成本主要分兩部分，一部分是付給管理者管理個人帳戶的費用、基金利息以及養老金。另一部分是交給保險公司作為人壽和傷殘保險。（墨西哥和哥倫比亞除外，在這兩個國家，這兩項納入社會保險體系）。以智利為例，2000年，大約四分之一的養老保險金被作為管理費用掉，2004年，由于限制了養老保險金在各基金之間的轉移，情況稍有好轉，但養老基金壟斷程度仍很高，據2005年8月的統計，大約73%的養老保險金掌握在6支基金中的3支手中。為改變這種狀況，智利政府開始要求基金公司對費用信息更加透明化，同時準備放松限制，讓更多的銀行進入養老基金市場，以利于競爭。但總的來說，改革后，高昂的管理成本，成為拉美一種普遍現象。

由于高昂的管理費用，改革后的收益要小于預期，智利養老基金管理局統計，1982至1998年，養老保險金的年回報率為11%，但如果刨去管理費，回報率只有5.1%。政策的制定者已經開始認識到，減少管理成本是改革成功的關鍵之一。

第二，管理機構的競爭不充分

盡管在這些國家存在著多個管理機構，但資金過度集中也影響了競爭。例如，在玻利瓦爾和薩爾瓦多，兩個管理機構掌握了全部的參保人員，在智利，3個最大的管理機構掌握的參保人員從1983年的59%增加到1999年的78%,秘魯為75%，烏拉圭為69%，哥倫比亞為66%，阿根廷為53%，墨西哥為42%。墨西哥之所以集中率低，是由于法律規定，在改革最初的4年中，每個機構掌握參保人員的比例控制在17%以內（以后可以達到20%）。

第三，低覆蓋率差強人意

現在，一個重要的問題是，養老金私有化是否能為每個勞動者帶來改革者所承諾的利益？在養老金私有化的絕大多數國家中，養老金體系一般只覆蓋了20%的勞動者。如果覆蓋面不能擴展，養老金改革從政治角度看就不能持續很久，因為它無法帶來一個保護大多數人的老齡人群收入保險體系。

為什么改革后的養老金體系的覆蓋面如此之小？盡管養老基金的利潤很高，但勞動者們卻有很多理由拒絕加入。自改革之初起，過高的手續費就一直招致抱怨。承擔手續費的主要是最初加入到養老金私營模式中的勞動者團體，他們還承擔了私營模式的啟動成本。私營養老金甚至仍擺脫不了政治風險。在一些國家中，養老基金中的大量資金被用于購買政府債券，但投資購買外國證券卻受到嚴格的限制。在阿根廷，政府停止償還債務使勞動者遭受了巨大損失。然而，勞動者避開私營養老基金的最重要原因，可能是它需要過多的強制性儲備金。儲備金上繳比例一般規定為收入的10%。如果再加上高昂的手續費，就意味著對年輕的勞動者（尤其是有子女的人）要求太多。

三、拉美改革給我們的啟示

啟示之一，包括養老金在內的社會保障體制在社會經濟制度中的地位日益受到重視。

但是由于養老金制度是否合理，將直接影響到勞動力的自由流動、國民儲蓄率以及就業率的變化、財政穩定，從而影響一個國家和地區的經濟產量和競爭力。拉美進行養老金改革，在一定程度上養老基金的投資成為國家發展的動力，促進了經濟的發展。在我國，社會保障制度長期以來都是作為整個社會經濟改革的一項配套制度，其制度目標主要在于公平，即為受保對象提供基本的生活保障，以及減緩經濟改革對社會所造成的沖擊。從拉美國家的養老金改革來看，合理的養老金體系在通過促進勞動力自由流動等方面對改善資源配置有著不可替代的重要作用，各國日益重視基于經濟效率的目標來構建本國的養老金體系。因而，我國應該將包括養老金在內的社會保障制度作為社會主義市場經濟體制的一個重要組成部分，并作為經濟體制改革的一項重要目標來加以不斷完善。

啟示之二，完善多支柱體系，養老金的市場化和證券化管理和運作是養老金改革必經之路。

支持多支柱體系的論據在于它能夠提高養老金體系在財務上的可持續性，因而可以對老年人提供更好的長期保護。而且，多支柱體系可以起到再分配的作用，特別是提高代際間的平等。原則上，所有人在其老年都應能獲得高于貧困線水平的最小收入，而所有的勞動者在其老年都應能獲得與其工作年限和貢獻相適應的替代收入。而現收現付體制不能夠保障對老年人的保護，還可能導致由窮人向富人的收入轉移（富人通常壽命更長）。在一些國家，過于慷慨的退休福利水平給下一代帶來沉重的負擔，導致不公平的代際再分配我國自上世紀80年代開始養老保險體制改革，至今在制度建設上已取得重要進展，初步確立了三個支柱的養老保險體制。但是改革中仍存在很多問題，一個突出問題是，在養老基金市場化運作和資本化運營方面仍缺乏具體的、可操作的政策，比如個人賬戶的基金管理和投資運營、企業年金計劃的建立和管理等問題缺乏政策指導，制約了基金的保值增值。反觀拉美養老基金運作模式的變化，養老金的市場化和證券化管理和運作是實現基金保值增值的必然選擇。令人欣慰的是，社保基金的即將入市為其他養老金的投資運營提供了很好的借鑒和參考，有利于養老基金管理和投資的規范、健康發展。

啟示之三，進一步完善我國養老金保障體系監控機制迫在眉睫。

目前，我國的養老基金僅局限在購買國債，已經不適應市場經濟的發展。特別是經濟發達的地區，經濟建設缺乏資金，資本市場需要資金，然而養老基金又沒有合適的投資渠道，于是擠占和挪用養老保險基金，企業和個人拖欠養老保險金等違犯法規的事件較為普遍。

我國養老基金方面的問題很多，主要有：1）出借養老保險基金；2）將養老保險基金投資經商；3）用養老保險基金購建固定資產；4）未專戶存儲，用養老保險基金搞定期存款等。也許這些違規的社會保險機構本意不壞，目的是為了養老基金的增值更快。但如果不加強監控，很容易產生導致養老金空洞問題的產生。

建立和完善我國社會統籌和個人養老金賬戶相結合的覆蓋全社會各階層社會保障制度，拓寬養老保險基金投資渠道，形成養老基金和資本市場的互動，確保養老基金的有效增值，已經迫在眉睫。

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