電子政務(wù)下政府信息資源共享機(jī)制的構(gòu)建

趙 強(qiáng)，曲海鵬

(1.山東科技大學(xué)文法學(xué)院，山東青島 266510;2.章丘市檢察院，濟(jì)南 250200)

一、探討共享機(jī)制的必要性

所謂機(jī)制，原指機(jī)器的構(gòu)造和運(yùn)動(dòng)原理，現(xiàn)用來(lái)說(shuō)明事物各有關(guān)部分在一定結(jié)構(gòu)與功能的基礎(chǔ)上所形成的內(nèi)在活動(dòng)方式，以及事物各有關(guān)組成部分之間的相互聯(lián)系和制約關(guān)系［1］。機(jī)制在一個(gè)系統(tǒng)中一般會(huì)發(fā)揮基礎(chǔ)和根本的作用。在理想狀態(tài)下，具有良好機(jī)制的系統(tǒng)能夠根據(jù)外部條件的變化快速地做出反應(yīng)，進(jìn)行自我調(diào)試，調(diào)整原定的計(jì)劃和策略，確保目標(biāo)的達(dá)成。將機(jī)制引入政府信息資源開(kāi)發(fā)與共享的研究領(lǐng)域，意在理順政府創(chuàng)新管理體制下的行政權(quán)力、信息資源及隱含在二者之間的利益這3種要素間的相互作用和關(guān)系，并通過(guò)合理的制度設(shè)計(jì)形成相對(duì)穩(wěn)定的管理機(jī)制就構(gòu)成了政府信息資源共享機(jī)制。

自電子政務(wù)興起以來(lái)，政府信息資源的共享和開(kāi)發(fā)利用就已成為熱點(diǎn)話題。現(xiàn)在依然在探討研究這個(gè)問(wèn)題，意味著這個(gè)問(wèn)題尚未形成有效的解決方案。過(guò)去的解決思路有著很強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩，既然信息資源匱乏，共享不充分，開(kāi)發(fā)利用不足，那么國(guó)家就制訂規(guī)劃，增加投資，加強(qiáng)基礎(chǔ)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)，加大各地信息資源的整合，但從這幾年的實(shí)施效果來(lái)看并不理想。究其原因，實(shí)施方案適應(yīng)性差、生命力不足，也就是說(shuō)沒(méi)有形成有效運(yùn)行的機(jī)制。依托電子政務(wù)和信息技術(shù)的發(fā)展為支撐，根據(jù)信息流、權(quán)力流、利益流的特點(diǎn)，通過(guò)合理的制度安排，有效地配置政府信息資源，深度挖掘政府信息資源的潛力，形成較為穩(wěn)定的政府信息資源共享運(yùn)行機(jī)制非常必要。該機(jī)制具有3個(gè)特點(diǎn)。

1.是一種多結(jié)構(gòu)的動(dòng)態(tài)平衡

在政府信息資源共享機(jī)制中，權(quán)力、信息及利益構(gòu)成了機(jī)制的靜態(tài)要素結(jié)構(gòu);信息流通引發(fā)的權(quán)力變化、利益增減及三者之間的互動(dòng)作用構(gòu)成了模式的動(dòng)態(tài)運(yùn)作形式;結(jié)構(gòu)和運(yùn)作的疊加則刺激了共同建設(shè)、協(xié)同享用的功能。與其他運(yùn)行機(jī)制的單一結(jié)構(gòu)不同的是，在政府信息資源共享運(yùn)行機(jī)制中，既有權(quán)力、信息、利益三要素的循環(huán)影響結(jié)構(gòu);也有單一要素與其他兩要素相互作用的結(jié)果之間的作用結(jié)構(gòu)。就運(yùn)作方式而言，要素之間的相互作用則有直接的、間接的、強(qiáng)制的和引導(dǎo)的等多種形態(tài)。結(jié)構(gòu)和運(yùn)行的變化是極其紛繁蕪雜的，但是，無(wú)論結(jié)構(gòu)和運(yùn)行如何復(fù)雜，始終是為新的整體功能服務(wù)的。信息資源共享機(jī)制的設(shè)計(jì)中一方面要保持各個(gè)要素的張力，另一方面要能夠有力地控制各個(gè)要素的變化，確保這一機(jī)制能夠根據(jù)信息資源共享需求的變化不斷變動(dòng)、增減或延伸，保證各個(gè)要素的地位或角色始終處于自我調(diào)節(jié)的相對(duì)平衡狀態(tài)，從而保持多結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性，確定了一定的整體功能［2］。

2.是一種協(xié)調(diào)性的制度安排

這一制度是運(yùn)行機(jī)制的外在表現(xiàn)形式。通過(guò)合理的制度安排，可以穩(wěn)定運(yùn)行機(jī)制各構(gòu)成要素之間的相互聯(lián)系和作用，并具有一定的操作性。因此，合理的制度安排是運(yùn)行機(jī)制成功的關(guān)鍵。大部分運(yùn)行機(jī)制都是強(qiáng)制性制度安排的結(jié)果，共享的運(yùn)行機(jī)制也不例外，但它的不同之處在于它的基本目的是協(xié)調(diào)與合作。這就決定了它的制度安排能夠吸收參加各方的意愿和目標(biāo)，能夠盡可能地實(shí)現(xiàn)不同主體的利益平衡。

3.是隨著環(huán)境改變而改變的有機(jī)統(tǒng)一體

在電子政務(wù)環(huán)境下，政府信息資源的共享機(jī)制是一個(gè)動(dòng)態(tài)的有機(jī)統(tǒng)一體。它的實(shí)現(xiàn)形式不是一成不變的，要隨著外部環(huán)境的變化不斷地做出調(diào)整變化，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化目標(biāo)。它主要體現(xiàn)在:(1)“柔性化”選擇，強(qiáng)調(diào)共享機(jī)制要與電子政務(wù)和信息化的發(fā)展戰(zhàn)略和進(jìn)程相適應(yīng);(2)“制度化”安排，根據(jù)共享目標(biāo)，對(duì)行政權(quán)力、信息資源和隱含在二者之間的利益這3種要素間的相互作用和關(guān)系進(jìn)行合理的安排;(3)“扁平化”趨勢(shì)，適應(yīng)現(xiàn)代政府發(fā)展要求，政府組織結(jié)構(gòu)由傳統(tǒng)的金字塔型向扁平型轉(zhuǎn)變，減少管理層次，拓寬管理幅度;(4)“協(xié)同化”方式，強(qiáng)調(diào)在政府信息資源共享的過(guò)程中政府各部門(mén)協(xié)調(diào)配合，公眾廣泛參與;(5)“兼容化”取向，要求政府信息資源共享在各個(gè)共享系統(tǒng)界面、網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)對(duì)接及政府信息數(shù)據(jù)庫(kù)互連等技術(shù)上的兼容，能形成統(tǒng)一的共享平臺(tái)［3］。

二、當(dāng)前我國(guó)政府信息資源共享機(jī)制存在的問(wèn)題和對(duì)策

(一)當(dāng)前我國(guó)政府信息資源共享機(jī)制存在的問(wèn)題

我國(guó)政府信息資源的開(kāi)發(fā)利用雖然取得了一些成就，但是由于我國(guó)地廣人多，經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體水平不高，從整體上看，同發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)政府信息資源的起點(diǎn)較低，各部門(mén)之間信息交流不暢，共享程度低，開(kāi)發(fā)利用滯后，深度加工的信息少，并不能夠很好地滿足當(dāng)前國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)和時(shí)代發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)在:(1)管理體制不完善，信息資源缺乏有效整合;(2)信息資源共享建設(shè)資金投入不足;(3)信息公開(kāi)范圍過(guò)窄，公開(kāi)深度不夠;(4)信息質(zhì)量參差不齊，整體質(zhì)量不高;(5)信息技術(shù)及其標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化比較薄弱等。

(二)未來(lái)政府信息資源共享機(jī)制的合理構(gòu)建

電子政務(wù)環(huán)境下政府信息資源共享模式的有效運(yùn)行，受到政府理念、政策法規(guī)、信息公開(kāi)范圍、網(wǎng)站建設(shè)、公眾信息素養(yǎng)等因素的影響，而該模式的順利實(shí)現(xiàn)需要一系列的相關(guān)配套運(yùn)行機(jī)制作為支撐，只有建立良好的運(yùn)行機(jī)制，政府信息資源共享才能走上健康發(fā)展的軌道，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化目標(biāo)。政府信息資源共享機(jī)制可以理解為在發(fā)展電子政務(wù)過(guò)程中，在一定的政策體制、激勵(lì)措施和安全保障的基礎(chǔ)上，在政府內(nèi)部、政府與政府外部之間共同使用政府信息資源的一種機(jī)制［4］。針對(duì)現(xiàn)存問(wèn)題，建議構(gòu)建未來(lái)政府信息資源有效運(yùn)行的機(jī)制。

1.政府組織結(jié)構(gòu)機(jī)制——政府信息資源共享運(yùn)行機(jī)制的基礎(chǔ)

傳統(tǒng)的政府是建立在科層制和科學(xué)管理的基礎(chǔ)上的，這種政府組織模式因與當(dāng)時(shí)工業(yè)時(shí)代的組織環(huán)境相適應(yīng)而發(fā)揮了重要作用。然而，隨著電子政務(wù)的發(fā)展和政府理念的變化，政府組織環(huán)境發(fā)生了巨大變化，政府的組織結(jié)構(gòu)要能夠適應(yīng)這種新變化，在電子政務(wù)環(huán)境下，“如果不能運(yùn)用先進(jìn)的信息技術(shù)作為技術(shù)支撐，對(duì)傳統(tǒng)的政府組織模式和運(yùn)作形態(tài)進(jìn)行變革，那么電子政務(wù)也就僅僅是電子化的科層制而已”［5］。

電子政務(wù)環(huán)境下政府信息資源共享的基本組織結(jié)構(gòu)是政府、企業(yè)、公眾這3類(lèi)行為主體的互動(dòng)結(jié)構(gòu)，即政府與政府、政府與企業(yè)、政府與公眾之間的信息交流與溝通。而在這個(gè)互動(dòng)結(jié)構(gòu)中，政府、企業(yè)和公眾又有各自的組織形態(tài)，于是就構(gòu)成較為復(fù)雜的政府信息資源共享的社會(huì)組織結(jié)構(gòu)。它是信息資源共享的基礎(chǔ)性因素，在電子政務(wù)環(huán)境下有幾種模型:(1)實(shí)體與網(wǎng)絡(luò)化組織并存。在該模型之中，政府雖然依托網(wǎng)絡(luò)提供信息資源的共享服務(wù)，但實(shí)體政府組織依然發(fā)揮巨大作用，作為網(wǎng)絡(luò)組織的重要補(bǔ)充，向公眾提供在網(wǎng)上不能獲取的信息;(2)政府信息資源服務(wù)外包。即政府在信息資源服務(wù)中進(jìn)行宏觀把握和調(diào)控，將一些具體的工作外包給企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體，由它們提供，并加強(qiáng)監(jiān)督和指導(dǎo);(3)智慧城市。智慧城市是一種新穎的城市管理模式，它提出以一種更加智慧的方法，通過(guò)新一代信息技術(shù)革命改變?nèi)藗兊慕换シ绞剑岣咝畔⒌膶?shí)時(shí)處理能力和感應(yīng)、響應(yīng)速度，增強(qiáng)業(yè)務(wù)的靈活性和連續(xù)性，更好地服務(wù)人民，惠及企業(yè)，促進(jìn)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的全面可持續(xù)發(fā)展。智慧城市正逐漸由理論走向?qū)嵺`，如2009年10月22日，昆山市政府、昆山中創(chuàng)軟件與IBM在江蘇省昆山市共同簽署合作備忘錄，攜手啟動(dòng)“智慧城市”戰(zhàn)略合作項(xiàng)目。

2.信息整合機(jī)制——政府信息資源共享運(yùn)行機(jī)制的手段

在我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)初期，由于缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃和管理，政府各部門(mén)為了各自的需要，分別建成了相對(duì)獨(dú)立的不同類(lèi)型的數(shù)據(jù)庫(kù)，并且運(yùn)行在各自的網(wǎng)絡(luò)內(nèi)，相互之間缺乏有效的溝通和交流，信息重復(fù)收集，資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。這種各自為戰(zhàn)的現(xiàn)象嚴(yán)重地影響了政府信息資源的有效共享，阻礙了我國(guó)電子政務(wù)的發(fā)展，因此有必要對(duì)政府信息資源進(jìn)行整合。

電子政務(wù)環(huán)境下的信息整合，就是在信息技術(shù)快速發(fā)展的前提下，基于公眾的信息服務(wù)和政府提高管理水平、辦事效率的需要，對(duì)現(xiàn)有的政府信息資源按照科學(xué)的、合理的、有組織的、系統(tǒng)的原則進(jìn)行整合，有機(jī)集成的信息處理過(guò)程。通過(guò)信息整合，實(shí)現(xiàn)特定范圍內(nèi)的政府信息資源的共享，滿足不同用戶對(duì)信息的不同層次的需要，從而發(fā)揮政府信息資源和網(wǎng)絡(luò)的最大價(jià)值。經(jīng)過(guò)整合后的信息資源應(yīng)該具有準(zhǔn)確性、權(quán)威性、廣度性、深度性、可靠性、有效性和時(shí)效性等特征。其整合的方式包括數(shù)據(jù)整合、內(nèi)容整合、過(guò)程整合和資源共享。

對(duì)信息整合的目的是為了方便對(duì)信息資源的共享。信息資源的共享應(yīng)該以用戶需求為基礎(chǔ)，以提供快捷優(yōu)質(zhì)的信息服務(wù)為手段，以實(shí)現(xiàn)信息資源的最大價(jià)值為最終目的，將集中整合處理后的政府信息資源，通過(guò)信息發(fā)布平臺(tái)、信息交換系統(tǒng)，提供給用戶使用。這也是對(duì)信息資源進(jìn)行優(yōu)化配置的一種方式。

3.完善的信息公開(kāi)機(jī)制——政府信息資源共享運(yùn)行機(jī)制的基本條件

政府信息不予公開(kāi)，信息資源共享就會(huì)成為空中樓閣。完善的政府信息公開(kāi)機(jī)制是電子政務(wù)環(huán)境下政府信息共享機(jī)制有效運(yùn)行的必不可少的條件，是共享的前提保障。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府信息偏重于保密，公開(kāi)程度低，公開(kāi)主體范圍狹窄，法律機(jī)制不健全，阻礙了信息資源的共享和開(kāi)發(fā)利用。因此，完善政府信息公開(kāi)機(jī)制刻不容緩。健全的政府信息公開(kāi)機(jī)制應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大公開(kāi)的對(duì)象和公開(kāi)的范圍，凡是政府信息所涉及的公眾，都有權(quán)向政府索取信息;凡是政府掌握的政府信息都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)(法律規(guī)定不能公開(kāi)的政府信息除外);必須拓寬信息公開(kāi)的主體，所有行使公權(quán)的組織都有義務(wù)公開(kāi)有關(guān)信息;強(qiáng)化對(duì)侵犯公眾獲取信息權(quán)及因信息公開(kāi)對(duì)相關(guān)第三人的權(quán)利給予行政或者司法的救濟(jì)并健全信息公開(kāi)的問(wèn)責(zé)制等。

4.建立公眾參與和以公眾為導(dǎo)向的服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制——政府信息資源共享有效運(yùn)行的關(guān)鍵

廣泛的公眾參與是現(xiàn)代民主社會(huì)的普遍現(xiàn)象，是現(xiàn)代民主政治的重要標(biāo)志。目前，公眾在政務(wù)網(wǎng)上參與的主要形式是政務(wù)信箱、意見(jiàn)箱、公眾在線投票、政府網(wǎng)站論壇、留言板等，公眾參與的事項(xiàng)主要涉及與公眾利益相關(guān)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等領(lǐng)域，參與形式較為單一，深度不夠，仍停留在低級(jí)階段，未能真正發(fā)揮公眾的集體智慧，未能體現(xiàn)民主政治，導(dǎo)致公眾參與熱情無(wú)法提高，甚至漠視參與。而電子政務(wù)下的公眾參與，如引入威客模式，政府采取多種激勵(lì)方式，充分調(diào)動(dòng)了公眾的參與積極性，是一種高層次的參與，參與到政務(wù)的決策、信息的評(píng)價(jià)、政府職能行使的監(jiān)督輿論，并能給出貼近民生、民意的方案，有權(quán)參與是否接受最后決策。公眾參與是政府信息資源共享有效運(yùn)行的關(guān)鍵，通過(guò)公眾廣泛參與電子政務(wù)并建立以公眾為導(dǎo)向的服務(wù)評(píng)價(jià)機(jī)制是現(xiàn)代服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。從電子政務(wù)發(fā)展較快、水平較高的國(guó)家看，建立基于公眾需求的“結(jié)果導(dǎo)向”評(píng)價(jià)機(jī)制是電子政務(wù)建設(shè)取得成功的法寶。美國(guó)、加拿大、英國(guó)、新加坡等國(guó)都是按照企業(yè)和居民“生命周期”中的各項(xiàng)服務(wù)需求。采取電子化的手段大幅度提高服務(wù)的效率和水平。并以公眾的打分和滿意度為標(biāo)準(zhǔn)衡量電子政務(wù)建設(shè)的成效，從而大大提高了社會(huì)公眾對(duì)政府工作的認(rèn)可。公眾的滿意程度應(yīng)當(dāng)成為未來(lái)衡量我國(guó)電子政務(wù)成效的最重要的標(biāo)準(zhǔn)，這樣更有利于增加政府透明度，優(yōu)化政務(wù)流程，有效提高行政效率。

5.利益機(jī)制——政府信息資源共享的運(yùn)行機(jī)制的協(xié)調(diào)機(jī)制

政府信息資源共享的利益機(jī)制是指通過(guò)有效的領(lǐng)導(dǎo)、詳細(xì)的制度、良好的激勵(lì)措施和廣泛認(rèn)同的意識(shí)，科學(xué)地制約和平衡政府信息資源共享中的各種利益關(guān)系，達(dá)到互惠互利和多方共贏的目的［6］。電子政務(wù)環(huán)境下的政府信息資源利益的多重性及其對(duì)立與沖突是利益機(jī)制存在的深層原因。由于政府信息資源來(lái)源比較復(fù)雜，部門(mén)林立，導(dǎo)致其利益關(guān)系的復(fù)雜性和矛盾性。利益關(guān)系的協(xié)調(diào)應(yīng)把握好利益機(jī)制的基本特性。

1)利益機(jī)制是一種平衡機(jī)制。政府信息資源共享中的利益關(guān)系既表現(xiàn)為一種狀態(tài)也表現(xiàn)為一種過(guò)程。作為一種狀態(tài)，各信息資源擁有主體之間在權(quán)益分配和權(quán)利義務(wù)關(guān)系總體上的平衡與協(xié)調(diào)。作為一種過(guò)程，就是利益關(guān)系不斷完善并由不合理趨于合理的動(dòng)態(tài)過(guò)程。擁有數(shù)據(jù)的政府職能部門(mén)在將自己的信息資源與其他部門(mén)共享的過(guò)程中，要付出更多的代價(jià)，包括人力、物力和財(cái)力的耗費(fèi)。特別是當(dāng)信息共享的支持工作變?yōu)橐豁?xiàng)長(zhǎng)期的業(yè)務(wù)時(shí)，如果沒(méi)有良好的成本補(bǔ)償措施，任何單位都無(wú)法長(zhǎng)久支持這項(xiàng)額外的負(fù)擔(dān)。為此，要建立相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)有重大意義和效益的資源共享項(xiàng)目給予鼓勵(lì);通過(guò)信息資源共建推動(dòng)共享。需要共享某種信息資源的各方通過(guò)協(xié)商，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，按照一定的分工，合作共建信息資源［4］。

2)共享中既有權(quán)利也有義務(wù)。政府信息資源的共享，是信息公開(kāi)條例規(guī)定的各政府部門(mén)的義務(wù)和責(zé)任。政府作為信息資源的擁有者，既有共享其他部門(mén)信息資源的權(quán)利，也有拿出自身信息資源共享的義務(wù)。與此同時(shí)，在共享過(guò)程中也要保證信息資源擁有者其利益不受損害。從權(quán)利義務(wù)的對(duì)等性角度來(lái)看，對(duì)政府而言，提供共享服務(wù)是一種義務(wù)和職責(zé)，對(duì)公眾而言，享受政府提供的信息資源服務(wù)是應(yīng)得的權(quán)利。

3)效率與公平的一致。在政府信息資源共享的利益關(guān)系中，效益與公平的矛盾關(guān)系普遍存在。由于參與建設(shè)信息資源的部門(mén)較多，投入較大，參與各方對(duì)于部門(mén)的利益更加注重。利益制度若公平則能促進(jìn)效率的提高，反之，制度不公平、不合理則導(dǎo)致低效率。因此，在推動(dòng)政府信息資源共享建設(shè)中，效率和公平就像兩駕馬車(chē)，任何顧此失彼的舉動(dòng)，都會(huì)使信息資源建設(shè)不可持續(xù)，應(yīng)該協(xié)調(diào)統(tǒng)一，現(xiàn)階段講究效率時(shí)更要注重公平。

［1］胡延平.電子政務(wù)的目標(biāo)、路徑和應(yīng)該注意的12個(gè)問(wèn)題［J］.互聯(lián)網(wǎng)周刊，2002(22):8.

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