中國古代監察制度構建基于“三性”

楊 婕

(南京政治學院上海分院,上海 200433)

中國古代監察制度構建基于“三性”

楊 婕

(南京政治學院上海分院,上海 200433)

封建社會的發展不可避免地會造成行政權力的膨脹,如何對行政權力進行監督和制約顯得尤為重要。中國古代監察制度建立的初衷,就是要維護封建專制制度、維護封建皇權,行政權力的膨脹會在某種程度上削弱皇權,進而影響封建專制制度的根基。因此,為了避免在國家政令實施中遇到障礙,改善官僚體系運轉模式以維護封建統治就成為中國古代建立監察制度的基本理念。

監察制度;擴張性;至上性;利己性

南宋葉適說:“規切諫諍,以人主之得失、國家之大體為己任者,諫官之職也;明于人臣之忠邪,以排擊奸佞、肅清班列為己任者,御史之事也。”①《葉適集》第751頁我國封建監察制度在封建國家管理活動中具有制衡調節、規范法制、懲戒褒揚、溝通信息、預防彌補等職能,是調節封建國家機器使其得以正常運轉的平衡器,是封建君主實行中央集權和君主專制的最有效工具。中國幾千年的封建社會歷史表明,以決策為職能的權力機關和以執行為職能的行政機關、軍事機關、司法機關,他們之間經常發生權力不均的矛盾。當監察機關失去調控制衡效能時,權力就會出現嚴重的傾斜和失控;反之,當監察機構充分發揮調控作用時,封建統治階級內部關系就會比較協調,專制主義中央集權就相對鞏固。應當承認,中國封建統治者之所以能在遼闊的疆域內將一個高度中央集權的帝國維持兩千多年,其中有些王朝統治長達數百年,這與最高統治者充分運用監察力量控制百官臣僚是分不開的。因此,在嚴密監督、控制百官,避免國家政令在實施中遇到障礙,剔除不利于統治的因素,使國家在安定的環境中得以發展,維護皇帝至高無上的絕對權力,維護封建統治的延續這些方面,監察制度功不可沒。

一、權力的擴張性,需要建立監察制度來調控

監察作為國家職能的一部分,和司法制度、軍事制度迥然不同。它的職能不是直接鎮壓被統治階級的反抗和顛覆行動,而是監察、制衡國家機關及其官員,是國家管理系統中的一種自我約束機構。對于監察在國家管理中的調節制衡職能,中國古代的統治階級就已有了本能的認識。《冊府元龜·憲官部》在議論監察起因、性質和職能時說:“古之王者建邦立制,設都鄙官府之治,分班爵品職之序,創刑典以潔暴慢,修禮范而別等威,百職并分,萬邦承式,乃設糾督之任以專察之事,刺檢兇愚,抨正違謬,然后內外之政允,厘奸究之萌自塞者。”商鞅在總結歷史上“有法不勝其亂”的原因時指出,根本上是“法之不行,自上犯之”。②《史記》卷68《商君列傳》所謂“上”就是指統治階級內部的王公貴戚及官吏。韓非則更明確指出:“亂之所生六也:主母,后姬,子姓,弟兄,大臣,顯賢。”③《韓非子》卷18《八經》“犯法為逆以成大奸者,未嘗不從尊貴之臣也。”④《韓非子》卷5《備內》即使出現了民亂,也往往是由于吏亂造成的。“聞有吏雖亂而有獨善之民,不聞有亂民而有獨治之吏,故明主治吏不治民。”⑤《韓非子》卷74《外儲說右下》如何治吏?韓非提出了“督責之術”,即通過嚴加監督和處罰來駕馭百官。朱元璋對監察御史等風憲官諭之曰:“風憲須嚴明以馭吏,寬裕以待民,如有奸貪強暴虐良善者,爾等就逮其人鞠問審決,然后以聞。”⑥《明太祖實錄》卷54洪武三年七月朱元璋對御史提出的“嚴明以馭吏,寬裕以待民”的要求,可謂道出了監察的調控職能。

從根本上說,監察的起因首先是適應統治者長治久安的需要,它是國家法制的重要組成部分,有了國家,必然會產生體現統治階級意志的監察。這是因為國家是階級統治的工具,它為了維護整個統治階級根本的、長遠的利益,不僅需要調整統治階級及其領導集團與被統治階級的關系,把階級沖突限制在“合法形式”的范圍內,防止階級矛盾激化而把整個社會消滅,而且需要調整統治階級及其領導集團的內部關系,限制個別成員“私人利益”的過分膨脹,防止“整個自身階級利益”受到損害。馬克思在《德意志意識形態》一文中曾精辟地說:“正是由于私人利益與公共利益之間的這種矛盾,公共利益才以國家的姿態而采取一種和實際利益(不論是單個的還是共同的)脫離的獨立形式,也就是說采取一種虛幻的共同體的形式。”馬克思所說的“私人利益”就是泛指社會中的各個階級的個人或階層和集團,包括統治者和被統治者,其中“公共利益”是相對“私人利益”而言的,同樣不僅包括了統治者一方的利益,而且也在客觀上包含了被統治一方的有限要求。馬克思接著又說:“特殊利益始終在真正地反對共同利益和虛幻的共同利益,這些特殊利益的實際斗爭使得以國家姿態出現的虛幻的普遍利益對特殊利益進行實際的干涉和約束成為必要。”①馬克思《德意志意識形態》,《馬恩選集》卷 1,第 37頁。顯然,所謂“特殊利益”包括統治者千方百計實行無限制的壓榨和被統治者的拼死反抗兩個方面。“為了使這些對立面,這些經濟利益互相沖突的階級不致在無謂的斗爭中把自己和社會消滅,就需要有一種表面上凌駕于社會之上的力量,這種力量應當緩和沖突、把沖突保持在‘秩序’的范圍以內,這種從社會中產生但又居于社會之上并且日益同社會脫離的力量,就是國家。”②恩格斯《家庭、私有制和國家起源》,《馬恩選集》卷 4,第 166頁。

作為國家組成部分的監察制度,其建立正是首先適應了統治者長治久安的需要,通過以官糾官的形式,承擔了約束統治階級及其領導集團的內部一些人的特殊利益之職責,充當了國家整體利益與官吏個別特殊利益、君主與百官、中央集權與地方分權以及統治階級與被統治階級等諸方面關系的調節器和制衡器,使之“水火相濟,鹽梅相承”,緩和對立面的沖突。因此,監察看起來更像代表社會普遍利益的凌駕于社會之上的力量。

二、皇權的至上性,需要建立監察制度來維護

監察制度作為封建制度的子系統,它的政治屬性受到母系統的嚴格制約。考察中國古代封建政治制度,其最重要、最基本的內容就是君主專制。在這種政治制度下,君主高高在上,獨裁專制,統治一切,所謂朕即國家,“主有專己之威,臣無百年之柄”。③南朝·宋·范曄《后漢書·班彪傳》皇帝就是國家的同義語,國家的一切權力皆源于皇權,歸于皇權。但是,天下之事,從行政到司法,從經濟到軍事,僅靠君主一人親理是無論如何也難于應付的。相反,君主的最高統治權要得以行使,還需要設置遍及全國的統一官僚機構,需要依靠龐大的官僚集團來實現。《韓非子·觀行》說:“雖有堯之智,而無眾人之助,大功不立。”同書《難二》又說:“凡五霸,所以能成功名放天下者,必君臣俱有力焉。”而作為專制君主,所需要的統治機構應當是既不妨礙君主獨裁,又能積極發揮統治作用的辦事機構。

誠然,皇帝和官僚集團都是統治階級,在根本利益上是一致的,但君主專制制度決定了君臣之間必然存在著激烈的利益沖突。皇帝防臣如防賊,大臣伴君如伴虎,是古代君臣矛盾的生動寫照。因此,君主要想駕馭龐大的官僚機構,使全國官吏既能畢恭畢敬地聽命于皇帝一人,又能主動地維護專制制度,這就需要對內外百官進行嚴密督察和有效監控。但君主只身一人,要自行身察百官則力不足,正如《韓非子·有度》所言:“夫為人主而身察百官,則日不足,力不給。且上用目則下飾觀,上用耳則下飾聲,上用慮則下繁辭。”因此,自戰國起,歷代君王設御史專以監察天下百官,設諫官以廣開言路,防止用人和施政失誤,以維護君主專制統治。由此決定了封建監察制度必然是以維護君權宗旨的。歷代統治者都把監察機關視為君主的耳目,并極力操縱監察機關為維護君權服務。

監察官吏的選定和監察機關的命名就鮮明地表現了其御用性。御史一職,在西周春秋時期,為國君記事官,雖屬微官,但因“職居親近”,常常受到國君的信任和重用,因此,御史逐漸演變成為君主的“耳目”,被賦予糾察的職能,也就成了自然之事。這也體現了御史與國君的親近關系。秦創立監察機構,以御史府命名,更進一步體現了封建監察制度是封建帝王所操縱的監察工具,其根本任務就是為了維護皇權。對于這一點,歷代統治者均直言不諱,并在監察法規中作出明文規定。早在先秦時代就有政治家把監察官視為君主耳目的。《管子·九守》說:“人主不可不周,人主不周,則群臣下亂。”怎樣防止群臣下亂呢?必須廣開耳目,設立專職監察。“一曰長目,二曰飛耳,三曰樹明。明知千里之外,隱微之中,曰動奸。奸動則變更矣。”長目、飛耳、樹明都是對監察官吏的形象描述。《荀子·君道》中說:“墻之外,目不見也;里之前,耳不聞也;而人主之守司,遠者天下,近者境內,不可不略知也。天下之變,境內之事,有弛易齲差者矣,而人主無由知之,則是拘脅蔽塞之端也。耳目之明,如是其狹也,人主之守司,如是其廣也,其中不以不知也,如是其危也。然則人主將何以知之?曰:便嬖左右者,人主之所以窺遠收眾之門戶牖向也,不可不早具也。故人主必將有便嬖左右足信者,然后可。”④《荀子》君道第十二這里的便嬖左右,就是充任人主耳目和門戶的監察官員。《管子》和《荀子》書中,不僅論證了君主為防臣而設立耳目的必要性,而且論證了君主專制下監察官的政治屬性,其理論為后世監察制度的形成、發展起到了指導促進作用。

因此,秦漢以后的最高統治者都無不將監察官視作自己的心腹、耳目,并在有關詔赦和法規中明確規定了這一性質。三國時的曹操為了樹立權威,特設了校事一職,執行監察和軍事執法官的任務。校事的職位很低,但權力很大,完全秉從曹操的旨意行事,是典型的鷹犬與爪牙。在宋代,不僅中央御史臺直屬皇帝,地方的監司和通判也直隸皇帝。宋徽宗政和元年 (1111)十二月二十一日,在《訓傷百司詔》中從法律上明確“御史耳目之官,舉臺綱,肅官邪”①宋大詔令集》卷197《誡傷八》。同時又在《誡傷臺官言事御筆手詔》中又具體強調:“耳目之寄,臺諫是司,古之明王,責以言事,閱匪正人,故能雍容無為,端拱于一堂之上,廣覽兼聽,信賞必罰,以收眾智.以馭辟吏,百官向方而萬事理。”②《宋大詔令集》卷197《誡傷八》這兩詔明確限定了御史的政治屬性,即御史是皇帝的耳目之官,監察對象是朝廷百官,任務是“舉臺綱,肅官邪”,目的是“以收眾智,以馭辟吏,百官向方而萬事理”,即維護封建君主專制統治。《元典章·臺綱》更是開門見山地規定“御史臺天子耳目之官”,如果監察陳言,外臺咨察,“事關軍國利及生民”,應直接奏聞,“以廣視聽”。同樣,《明史·職官二》記載明制都察院“為天子耳目風紀之司”。清代的《欽定臺規》和《都察院則例》兩部監察法規中,清朝皇帝屢屢強調科道官是皇帝的耳目之官。以法規的形式規定,監察官的考選、差遣、內升以及外轉都由皇帝說了算。以上,均體現了監察制度維護封建君權的性質。

三、官僚的利己性,需要建立監察制度來規范

中國封建官僚體制,既不同于古代希臘的奴隸主民主制,也不同于西歐中世紀的封建制,而是典型的東方專制主義集權制。這種集權制的官僚機構是寶塔型的,站在寶塔頂端的就是君臨天下的皇帝,而廣大的官吏只不過是皇帝的奴仆。皇帝實行專制獨裁,最擔心的是人臣“功高震主”和“權重傾主”。這正如韓非所言:“萬乘之患,大臣太重;千乘之患,左右太信;此人主之所公患也。”歷代身居深宮的帝王對臣僚持戒心,防臣如防賊,對任何人都難以信任,即使是自己的耳目監察官也不例外。同時,在君主專制統治下,封建官僚制度的一個重要弊端就是機構臃腫,人浮于事,辦事拖拉,不講效率,不負責任,相互推諉,欺上瞞下。如何保證天子憲令的正確和國家機器的正常運轉,是封建制度不得不面對的又一難題。為了防止這種流弊,監察機關必須承擔起調節國家權力,對國家決策及政令的制定和實施實行監督的重任。并依據國家的法律、法令,對各級衙門及官吏的行為是否合法合規進行監督,使政事行為制度化、法制化,從而使封建國家機器能夠正常運轉。

監察制度以介入司法活動為手段,其目的在于維護綱紀、保持官員廉潔,最終使封建政權得以鞏固。由于朝廷綱紀的主要內容和形式均體現為統治階級制定的法律和法令,所以歷代皇朝莫不把監督法律、法令的實施作為監察機構的一項重要任務。御史臺 (明清時改為都察院)與刑部、大理寺并稱為“三法臺”,即三大司法機構,而御史也常被稱為“法吏”。御史對不法官員進行彈劾,也可由皇帝賦予直接審判之權,并對審判機構實行監督,履行“掌律令,審重獄,察冤枉”的職責,加之在監察過程中對朝政存在的弊端向君主實行勸諫,因而對朝廷的統治起到了鞏固作用。

漢代規定刺史的基本職責是“省察治狀,黜陟能否”。刺史在周行郡國時,一方面刺舉不法,另一方面對治郡政績卓著者薦舉朝廷予以表彰。如漢元帝時,荊州刺史奏信臣為百姓興利,郡以殷富,遷河南太守,以治行常為第一,竟寧中征為少府,列于九卿。反之,被刺史奏為失職的地方官,則要受到責罰;過失嚴重者還要下獄治罪。南北朝時數遣大使分行四方,每次大使出巡時,皇帝總是要求:“旌賢舉善,問所疾苦。其有獄訟虧濫,政刑乖愆,傷化擾治,未允民聽者,皆當具以事問。”③《宋書》卷3隋朝于開皇三年派監察官巡省風俗,任務是“如有文武才用,未為時知,宜以禮發遣,朕將銓擢。其有志節高妙,越等超倫,亦仰使人就加旌異,令一行一善獎勸於人”。④《隋書》卷1唐朝,凡詔敕皆經門下省,若事有不便,得以封還,特別是給事中對詔敕有權加以駁正違失。北宋魏了翁在論駁諫諍功能時說:“李唐以降,又不如古,然而尚于相維之間,默寓交儆之意。中書進擬,門下審覆,尚書奉行,而兩者之屬有給舍諫官,尚書省之屬有長貳郎曹,一政令之行,經涉非一,使之得以選為正救……又使臺臣得以糾逖,侍從得以獻納,百執事得以封章核對。蓋以意思是天下事非宇宙大物,非一人智力所能獨運也。”⑤《歷代名臣奏議》卷98《經國》意思是國家大事非一人的智力可駕馭的,而三省建制暗含著讓各部門相互制約監督的用意,以匡正補救其中可能存在的過失。同時,在政策實施的過程中通過嚴密監督、控制百官,保證政策的徹底實施,杜絕在政策的實施過程中因官員的個人行為而影響到統治階級的利益,督促百官盡心守職,提高行政效率,并將這些要求在監察法規中明確規定。宋朝監察法令規定:“察部下官吏,有罷軟不勝任,怠慢不親事。及黷貨擾民者,上報朝廷。”⑥《長編》卷22元朝《臺綱》規定:“諸官司刑名違錯、賦役不均、擅自科差、造作不如法者,委監察糾察。”⑦《元典章》卷1《臺綱》明朱元璋說:“民之休戚,守令之賢否;激濁揚清,則風紀之官實司之。今御史及按察司巡歷郡縣,凡官吏賢否,政事得失,風俗美惡,軍民利病,悉宜究心,若徇私背公,矯直沽名,苛察瑣細,妄興大獄,遺奸不究,見善不舉,皆為失職。”⑧《元典章》卷1《臺綱》清順治十八年上諭:“各部事務,雖巨細不同,于國政民情均有關系,理宜速結。今各部一切奉旨事件及科抄俱定有限期,六科按月察核注銷,其余不系奉旨事件及無科抄者,若不專令稽察,必致稽遲,除刑部已差科員稽察外,吏、戶、禮、兵、工五部,亦應照刑部例,各差科臣一員,不時稽察。如有遷延遲誤事件,即行參奏。”①《欽定臺規》卷15《六科》御史振舉綱紀,其職能本身包含“辨賢否以定上下之分,核功罪以公賞罰之施”②《朱文公文集》卷 12《己酉擬上封事》之抑制和激勵的雙重職能。明侍御史劉真所言:“臺憲之官不專于糾察……至于激濁揚清,使奸邪屏跡,善人匯進,則御史之職盡矣。”③《國朝典匯》卷54《御史》歷代封建統治者利用監察機構對官吏進行多方面的監督,促進吏治清明,無疑對提高行政效能,實現勤政具有積極的作用。

中國古代監察制度之所以為歷代封建王朝所推崇,是因為它服務于封建專制制度,與封建專制制度充分耦合。歷朝歷代監察組織機構的設置、監察官員職責功能的變化,都是以維護封建專制制度為原則,以強化中央集權為目的的。封建制度下,官員的權力均來源于皇帝的授予。皇帝的權威又必須通過各級官員權力的運用與推行才能得以實現。權力的斗爭性使得皇帝在授予官吏權力的同時也保持對官吏的高度警覺,極力避免因官吏權力的過分膨脹而對皇權帶來威脅。同時,封建專制制度的先天不足也使得整個官僚體系不可避免地要面對腐敗、低效、冗拖等一系列問題,而這些問題也會給封建專制制度帶來嚴峻挑戰。因此,封建社會必須對這種權力體制的缺陷進行補救,最大限度地保持封建專制制度的長治久安,使官僚系統的權力處于有效監管之下,避免因為官員權力膨脹或濫用權力對封建制度帶來的沖擊,確保皇權的絕對權威和封建制度的穩定,這也就是建立監察制度的宗旨之所在。

2011-03-20

楊婕(1980—),女,博士研究生,研究方向:馬克思主義政治學。

D 630.9

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1007-7111(2011)04-0026-03

(責任編輯 張佑法)