積極穩妥的政改之路
——中國政治體制改革的歷史回顧

王力鋼

(第三軍醫大學人文社科學院,重慶 400038)

積極穩妥的政改之路
——中國政治體制改革的歷史回顧

王力鋼

(第三軍醫大學人文社科學院,重慶 400038)

政治體制改革是中國改革的重要組成部分。以1978年十一屆三中全會為起點,中國的政治體制改革經歷了從改革之初的探索嘗試到十二屆三中全會后的全面部署展開,再經政治風波后的反思、調整,最后到鄧小平南方講話后明確方向、持續深化展開的發展歷程。這個歷程雖然道路曲折但目標堅定,積極而不失穩妥,在營造改革的輿論和心理環境、探索社會主義民主道路和原則、創新和完善具體體制機制方面取得顯著成效。

中國;政治體制改革;歷史;成效

自1978年黨的十一屆三中全會始,中國歷史發展進入一個新時期,新時期最鮮明的特點是改革開放。毋庸置疑,中國改革的主戰場是經濟領域,取得的偉大成就為世人公認。但在政治領域,則存在不同看法。有不少人認為中國只有經濟改革而無政治改革,或者承認有政治改革但嚴重滯后于經濟改革。當然也有人對前述認識進行質疑,認為沒有政治改革就沒有30年的經濟奇跡[1]。

究竟該如何看待中國的政治體制改革?筆者認為只有以嚴謹的歷史考察為基礎,才能得到對政治體制改革的科學評價。本文根據我國政治體制改革的階段性特征,以重大歷史性事件為標志,對我國的政治體制改革基本歷程進行回顧和概括,并在此基礎上客觀評價政治體制改革的成效。

一、20世紀70年代末到80年代中期——初步探索階段

標志性事件是從1978年黨的十一屆三中全會到1984年黨的十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》。

從改革之初,黨和國家領導人就意識到政治體制改革是我國全面改革的重要組成部分,沒有政治體制改革相配合,經濟體制改革難以達到預期目的。因此,政治體制改革一開始就納入最高領導層的視野,政治體制改革的大幕開啟,其標志是黨的十一屆三中全會。首先,這次全會批判了“兩個凡是”的錯誤方針,確立了“解放思想,實事求是”的思想路線,為政治發展和改革提供了思想武器。其次,這次全會結束了“以階級斗爭為綱”的政治路線,把黨的工作重心轉移到“以經濟建設為中心”上來,實現了從“斗爭”向“建設”的轉變。這一重大轉變被李君如教授稱作是最大的政治改革[2]。再次,這次全會突出強調了黨內民主制度建設的重要性,指出為了保障社會主義民主,必須要加強社會主義法制建設,使民主制度化、法律化,為政治體制改革奠定了基礎、探索了道路、指明了方向。

1980年8月18日,中央政治局擴大會議上做了鄧小平在題為《黨和國家領導制度的改革》的報告,①史稱“8.18講話”指出“現在提出改革并完善黨和國家領導制度的任務,以適應現代化建設的需要,時機和條件都已成熟”,明確了中國政治體制改革的必要性、目標、主要內容及原則與步驟。

以“8.18講話”精神為指導,在實踐中對黨的領導制度和執政方式進行了重大改革。主要舉措有:重建人民代表大會制度下的國家機構并恢復其職能,撤消地方各級“革命委員會”,代之以地方各級人民政府,設立縣和縣以上人大常務委員會;取消自建國初就在司法實踐中一直執行的黨內審批制度,把司法組織事實上重新置于國家政權體系之中;設立中央書記處作為中央政治局和它的常務委員會領導下的日常工作機構,改變權力過分集中的狀況;恢復國家中央軍事委員會的組織設置,使軍隊領導機關重新置于國家機構組織體系;廢除農村人民公社,實行政社分開,建立鄉政府等。

在其后一系列黨的重要會議上,都把政治體制改革作為重要議題。比如,在1981年6月召開的黨的十一屆六中全會上,把“高度民主”和“現代化”、“高度文明”一起列入了新時期的奮斗目標;1982年秋在京召開的中共十二大上又提出了加強社會主義民主和健全社會主義法制的課題,建設高度的社會主義民主成為根本目標和根本任務之一。這一切表明,這個時期黨關于政治體制改革的決心和思路已初步成型,中國政治體制改革的目標已經確定并已經嘗試著進行了初步探索。

二、20世紀80年代中后期——全面部署階段

標志性事件是從1984年黨的十二屆三中全會到20世紀80年代末的國內政治風波。

1984年黨的十二屆三中全會通過《中共中央關于經濟體制改革的決定》(以下簡稱《決定》),以此為分水嶺,我國經濟體制改革的重點從農村轉向城市。相應地,政治體制改革也進入新的歷史階段。《決定》明確了社會主義經濟是“公有制基礎上的有計劃的商品經濟”,確立了中國經濟體制改革的目標是建立“社會主義有計劃的商品經濟”。但在以國有企業改革為中心環節的經濟體制改革推進過程中,越來越遇到政治體制的阻礙,政治體制改革與經濟體制改革不相適應的問題明顯突出出來。這是由于城市改革階段與農村改革階段的區別造成的。在農村改革階段,新體制代替舊體制的制度變遷過程,基本上是一個帕累托改進,因此制度變遷的成本很小,改革基本沒有什么阻力。但這種情況到了城市改革階段就有所改變,與農村相比,城市是權力集中之所,而且存在一批集權體制的受益者,體制的調整會使其眼前利益受損,這就使得城市改革的阻力較大。

要發展商品經濟,就必須減少行政權力的過度干預,也就是要解決鄧小平多次強調的“總病根”——權力過分集中的問題。1986年,鄧小平就政治體制改革做出了一系列重要論述,其中反復強調了政治體制改革的必要性和緊迫性。他指出:“政治體制改革同經濟體制改革應該相互依賴,相互配合。只搞經濟體制改革,不搞政治體制改革,經濟體制改革也搞不通。”[3]164他還講:“現在看,不搞政治體制改革不能適應形勢。改革,應該包括政治體制改革,而且應該把它作為改革向前推進的一個標志。”[3]160加之當時國際上,蘇聯、東歐等社會主義國家也在進行大力度的政治改革。受國內外局勢的影響,中國政治體制改革的步伐明顯加快。

1987年,十二屆七中全會通過《政治體制改革總體設想》,隨后的十三大政治報告專門就政治體制改革進行了論述,并首次提出了“社會主義民主政治”的概念。從黨政分開、權力下放、改革政府工作機構等7個方面進行了詳細闡述。無庸諱言,這個時期自由化思潮在我國有一定市場,不能說對黨的某些領導人沒有一定影響。因而十三大對政治體制改革的論述與規劃在某種意義上存在一定失誤。比如在強調黨政職能分開時,把黨對政府的領導僅僅規定為政治領導,而沒有提組織領導和思想領導,企業中黨組織的功能也被限定在只起保障監督作用。與這種提法相一致,在對黨章的修改中,取消了黨可在政府中成立黨組的規定。這在一定程度上削弱了黨的領導。

1988年,由于多年積累的因素,物價開始出現大面積、高速度、大幅度上漲。在這種情況下,政府還準備加快物價改革步伐,放開物價,引起了人們的恐慌[4]。從這一年的下半年開始,發生了擠兌和搶購風潮,并且愈演愈烈,一場嚴重的通貨膨脹由此引發。通貨膨脹對人民生活帶來損害,從而造成人心不穩、社會不穩和政治不穩。而且當時經濟運行中的“雙軌制”,給某些掌握批條權力的人制造了用計劃內指標在市場上套利的空間,由此導致“官倒”等腐敗現象大量發生,使人民的不滿變為激憤。加上當時受蘇聯“新思維”的影響,國內自由化思潮的泛濫,少數別有用心的人借機煽動鬧事。多種因素交織在一起,釀成了1989年春夏之交的國內政治風波。

三、20世紀80年代末到90年代初——總結經驗、調整思路階段

標志性事件是從80年代末的政治風波到鄧小平南方談話。

之所以將這個時期單列為政治體制改革歷程中的一個獨立階段,主要是考慮到政治風波的發生給當時中國的政治、經濟、思想諸方面都產生了非常重要的影響,使中國的政治體制改革歷程呈現出明顯的階段性特點:在改革方向確定不移的前提下,更加注重策略上的審慎與務實,表現為曲折中的發展。

具體而言,政治風波的爆發打斷了中國政治體制改革的正常進程,促使領導層更加冷靜深入地思考改革的經驗教訓。在這樣的背景下,伴隨著經濟領域開展的治理、整頓,政治體制改革也進行了相應調整。政治穩定成了壓倒一切的首要目標,政治改革進入了相對冷靜時期,也可以叫做調整時期。

不過,此時的政治體制改革并非停滯不前,而是被新一代領導人以穩健、慎重的態度,理性、務實地推進著。在穩健、務實的思路下,這一階段的政治體制改革的特點主要表現在:一是更多強調改革的“建設”功能,而不是其“消解”功能。江澤民多次強調:政治體制改革要有利于加強而不是削弱黨的領導;政治體制改革是為了保證社會的安定團結,健全和完善社會主義民主和法制,調動廣大人民群眾的社會主義積極性。體現在理論上就是將政治體制改革和民主法制建設結合在一起。二是將改革的重心從以前要解決權力過于集中的“總病根”轉移到完善一些比較成熟的政治制度,如完善人民代表大會制度、政治協商制度等上來。比如,1990年中央專門發表了《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》,強調發揮民主黨派的作用,加強政協制度建設。

現在回過頭來看,黨在這個敏感時期適時調整政治體制改革的思路,具有重大而深遠的意義。一是改變了前一個階段比較激進的態度和方法,采取積極穩妥的方式推進政治改革,保證了政治的穩定和國家的統一。如在黨的文件中,對十三大時期某些可能導致黨的領導和中央權威削弱的表述進行了修正。二是以極高的政治智慧把敏感的權力分配問題轉化為平淡的技術操作問題。如把黨政分開問題轉化為加強和改善黨的領導問題,把權力下放問題轉化為轉變政府職能問題。三是提升了關于政治體制改革的理性思考層次。比如,對人民代表大會制度的發展和完善,使人們注意到,從法理上講黨政之間并不發生直接關系,政府是對權力機關負責而不是直接對黨負責,更應該思考的是執政黨與作為權力機關的人大之間的關系,而不是思考黨和政府之間的關系。四是這次思路的調整對后來的中國政治體制改革進程產生了非常深遠的影響,后來的政治體制改革基本上是循著這個思路進行的。

四、20世紀90年代初到本世紀初——適應社會主義市場經濟的發展要求,繼續推進政治體制改革階段

標志性事件是從鄧小平南方談話到黨的十六大。

1992年鄧小平的南方談話是又一次思想解放,中國的改革開放揭開了新的一幕。在其后召開的中共十四大上,根據談話精神,中國共產黨首次鄭重提出把建立和完善社會主義市場經濟體制作為我國經濟體制改革的目標。1993年11月,黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》。此后,在改革實踐中大力推進以市場為導向的經濟體制改革,標志著我國的改革進入了一個以建立社會主義市場經濟體制為核心的制度創新階段。經濟發展和社會主義市場經濟體制的逐步建立,帶來國家與社會關系、上層建筑與經濟基礎關系的深刻變化,政治文化也出現世俗化、理性化、開放化的趨勢,這些都不斷對政治體制提出新的要求。在時代潮流和先進社會生產力發展的客觀要求下,政治體制改革重新成為社會關注熱點。

從十四大經十五大到十六大,政治體制改革始終是黨的全國代表大會的重要議題。這三次代表大會在政治體制改革問題上的共通之處有:一是都強調積極推進政治體制改革。十四大是“積極推進政治體制改革,使社會主義民主和法制有一個比較大的發展”;十五大是“政治體制改革和民主法制建設”;十六大是“政治建設和政治體制改革”。二是都強調保持中央權威。由于經歷過政治風波,政治報告中不再提黨政分開,而是講加強和改善黨的領導。通過黨章的修改,在政府機關中重新設立黨組,并逐漸強化黨組的領導作用。①經十六大修改后的黨章規定“黨組發揮領導核心作用”。三是都強調轉變政府職能,實現政企分開,但同時保持黨組織在國企內的政治核心作用。總的看來,這個階段黨在政治體制改革上的態度和策略既積極又不失穩妥:一方面,適應市場經濟體制的要求積極推進政治體制的變革,為經濟社會發展開拓制度空間。另一方面,汲取歷史教訓,始終將改革的力度控制在可控范圍之內,保證政治的穩定統一。

除共通之處外,每一次新的代表大會都有一些新的提法,表現了隨時代的發展黨對政治體制改革的新認識。比如,十四大報告對政治體制改革的目標進行了準確界定:“政治體制改革的目標,是以完善人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作和政治協商制度為主要內容,發展社會主義民主政治。”又比如黨的十五大報告中將“依法治國,建設社會主義法治國家”作為跨世紀綱領提了出來,并首次寫進了“尊重和保障人權”的內容。到了十六大,新提出了“建設社會主義政治文明”、“擴大公民有序的政治參與”的概念,并形成了“發展社會主義民主政治,最根本的是要把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來”的認識,明確指出“黨的領導主要是政治、思想和組織領導”等。這些都表明我國的政治體制改革在不斷有序推進著。

五、21世紀初至今——新世紀新階段的深化發展階段

標志性事件是黨的十六大的召開。

應該說這個階段是上一階段的必然延續,是在理性指導下的持續推進階段。之所以把這一階段與上一階段區分開來,主要原因在于在這個時期逐漸醞釀提出了社會主義和諧社會的發展目標以及科學發展觀重大戰略思想,用一個整體的社會發展目標來統領政治體制改革的方向,使政治體制改革與經濟體制改革甚至社會整體轉型發展統一起來。至此,中國政治體制改革的方向更加明確,理性指導的力量得以彰顯。這是一種實踐理性,既揚棄了“摸石頭過河”的樸素經驗,更與前蘇聯的“休克療法”背后呈現的先驗理性有本質的區別,它意味著中國政改之路進入真正成熟有序的軌道。

六、結論

如前所述,雖然經歷了曲折和反復,但黨推進政治體制改革的決心從未動搖,中國的政改步伐從未停歇。受中國國情和社會主義政治體制改革性質決定,我國的政治體制改革走的是積極而不失穩妥的道路,在堅持改革的社會主義方向的前提下,取得了顯著成效。

第一,營造了有利于政治體制改革的輿論和心理環境,使改革深入人心。一是通過對政治體制改革性質的正確界定,確立了改革的合法性。中國政治體制改革起步之初,鄧小平就強調,“改革是社會主義制度的自我完善”,而不是改變社會主義的基本制度。十六大報告也明確指出:“政治體制改革是社會主義政治制度的自我完善和發展”。二是通過領導人的重要論述確立了政治體制改革的必要性。鄧小平就深刻地揭示了蘇聯式傳統社會主義模式的弊端。認為產生這些弊端的根本原因是政治體制的一些具體方面、一些具體制度不合理、不健全、不完善,而克服這些弊端的根本出路是積極穩妥的推行政治體制改革。三是通過對政治體制改革意義的闡明,確立了改革的道義正當性。十六大指出:“推進政治體制改革要有利于增強黨和國家的活力,發揮社會主義制度的特點和優勢,充分調動人民群眾的積極性創造性,維護國家統一、民族團結和社會穩定,促進經濟發展和社會全面進步。”既然“沒有民主就沒有社會主義”、“人民民主是社會主義生命”,而建設社會主義民主政治,擴大人民民主必須通過政治體制改革,那么不改革是說不過去的。

第二,探索了發展中國特色社會主義民主政治的正確道路,確立了發展社會主義民主政治要遵循的基本原則。在深化經濟體制改革的同時,堅定不移地推進政治體制改革,積極探索中國特色社會主義民主政治的發展道路。在借鑒其他國家政治文明建設的有益經驗和成果的基礎上,總結自己的實踐經驗,珍惜自己的實踐成果,發展了社會主義民主。在這個過程中,確立了發展社會主義民主政治要遵循的基本原則。這些基本原則主要有:堅持中國共產黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一的原則,這是中國發展社會主義民主政治,也是推進政治體制改革最重要、最根本的原則;發揮社會主義制度的特點和優勢的原則;有利于社會穩定、經濟發展和人民生活水平的不斷提高的原則;有利于維護國家主權、領土完整和尊嚴的原則;符合漸進有序發展的客觀規律的原則等等。

第三,取得了一批政治體制改革的具體成果。按照王懷超教授的觀點,這些具體成果主要表現在:一是改進了黨的領導方式和執政方式,減少了黨政兼職,黨的領導得到了改善和加強。二是進一步完善了人民代表大會制度,制定和修改選舉法,使選舉工作逐步規范,選舉的民主程度和效率顯著提高,立法工作明顯加快。三是堅持和完善共產黨領導的多黨合作和政治協商制度,民主黨派參政的渠道得到拓展,民主黨派自身建設也得到了加強。四是進一步加強了城鄉基層民主建設,在農村廣泛推行了村民自治,城市的社區建設也取得了較大進展。五是多次進行機構改革和行政管理體制改革,各級政府機構得到了精簡,各級政府的職能進一步轉變。六是社會主義法制建設取得重大進展,確立了建設法治國家的戰略目標,以憲法為核心的具有中國特色的社會主義法律體系正在形成。七是積極探索和推進干部人事制度改革。廢除了干部領導職務終身制,建立了干部退休制度,實現了新老交替,增強了黨和國家的生機和活力;改變了干部集中統一管理的體制,對干部進行初步分類,實行分級管理;建立和實行了公務員制度;推進了干部選拔任用監督工作的科學化、民主化和制度化。八是從多方面探索和建立健全反腐倡廉機制,逐步強化權力制約監督[5]。

當然,我們還要清醒認識到,政治體制改革還任重道遠,雖然取得了不小的成就,但也還存在諸多問題,歸結起來主要有:民主制度還不夠健全,人民在社會主義市場經濟條件下當家作主管理國家和社會事務、管理經濟和文化事業的權利在某些方面還沒有得到充分實現;有法不依、執法不嚴、違法不究的現象依然存在;官僚主義作風、腐敗現象在一些部門和地方滋生和蔓延;對權力運行進行制約和監督的有效機制有待進一步完善;全社會的民主觀念和法律意識有待進一步提高;公民有序的政治參與尚需擴大。這些都要靠繼續深入推進政治體制改革,發展社會主義民主來加以改進和克服。

[1]寒竹.三十年,沒有“政改”怎會有經濟奇跡?——關于中國政治改革的幾個理論誤區[J].社會觀察, 2010(10):8-13.

[2]李君如.中國政治體制改革取得了巨大成就[EB/ OL].[2006-11-30].http://theory.people.com. cn/GB/40764/55946/55947/5110039.html

[3]鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1993.

[4]韓西林.中國政治體制改革20年:歷程、成就與基本經驗[J].中共四川省委黨校學報,2001(2):12-16.

[5]王懷超.我國政治體制改革取得八大進展[J].黨政干部文摘,2003(6):9.

(責任編輯張佑法)

D621

A

1007-7111(2011)01-0005-04

2010-11-16

王力鋼(1975—),男,河北黃驊人,碩士,講師,研究方向:馬克思主義理論、政治學。