是程序違法還是定性不準
——如何準確把握辦案程序與實體定性處理

■趙 煒

是程序違法還是定性不準
——如何準確把握辦案程序與實體定性處理

■趙 煒

案例簡介：

2004年12月，經(jīng)A市市委批準，李某任市供銷社監(jiān)事會副主任兼財會部主任。劉某是市供銷社財會部干部、黨員，負責資金管理工作。2007年1月，A市供銷社監(jiān)察室會同機關紀委、審計部門對群眾舉報劉某違紀問題進行了調(diào)查。經(jīng)查，劉某在2001年12月至2004年7月間，擅自使用財會部公章與銀豐集團公司（私營企業(yè)）簽訂協(xié)議，先后以財會部名義將該部代市供銷社管理的1.96億元資金分27筆借給該企業(yè)，并以假銀行對賬單據(jù)掩蓋事實。直至2004年9月，李某到銀行調(diào)取對賬單核實后，劉某才向李某報告了其外借資金的問題。此后李某組織財會部門等人員進行了追款，但一直到2005年5月，才向有關領導匯報了劉某的問題。李某的解釋是害怕領導怪罪他，希望追款有了結果后再報告。后經(jīng)多方努力，至2007年11月，供銷社收回了劉某外借資金1.96億元，并收回利息2789萬元。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，應劉某的要求，銀豐集團公司總裁張某曾幫助劉某的孩子轉學，還多次請劉某和其家人一起吃飯。2007年5月，市供銷社黨組研究認為，劉某的問題已經(jīng)構成挪用公款違紀錯誤，決定給其開除黨籍、開除公職處分。調(diào)查組同時提出，李某作為財會部主任，對劉某挪用公款問題長期失察，沒有按規(guī)定及時檢查賬目，輕信劉某編造的假報表；沒有及時向領導匯報，自行追款，長時間隱瞞案情等，建議給李某黨內(nèi)警告處分。2007年9月，供銷社財會部黨支部決定給予李某黨內(nèi)警告處分，后報供銷社機關紀委、機關黨委審議，并報供銷社黨組批準，同意給予李某黨內(nèi)警告處分。10月，A市供銷社將對李某的處分意見報A市市直機關紀工委、工委審議。11月，經(jīng)A市市直機關紀工委、工委審議批準，由市直紀工委將李某違紀案報市紀委審批。

問：本案的處理在程序和實體上有何問題？應如何處理為宜？

分歧意見：

第一種意見認為：本案對劉某的處理無論從程序和實體上都不存在問題，劉某的行為構成挪用公款，且情節(jié)嚴重，給予雙開處分是正確的。對于李某的行為應給予黨內(nèi)警告處分，但不符合處理程序，應由市紀委對李某進行立案調(diào)查。

第二種意見認為：本案對劉某在處理程序上沒有問題，但對劉某的違紀事實以挪用公款定性處理不準。對李某的處理不僅程序上不合法，而且在實體上定性不明，處理偏輕。

評析意見：

本案涉及到辦案程序和實體處理兩個方面的問題，應分別進行分析：

1．關于辦案程序方面，對于違紀案件的立案、調(diào)查、審理、處分審批權限等，中紀委、監(jiān)察部均有明文規(guī)定。中紀發(fā)（1994）4號《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》第17條規(guī)定：“對黨員的違紀問題實行分級立案?！北緱l第（三）項“其他黨員干部違犯黨紀的問題，均按照干部管理權限，由相應的紀委或紀工委、紀檢組決定立案?！奔础胺旨壛浮痹瓌t。中紀發(fā)（1983）12號《關于處分違犯黨紀的黨員批準權限的具體規(guī)定》，對于違紀黨員和黨組織的處分批準權限規(guī)定了“分級負責”的原則。上述“分級立案”和“分級負責”，都是按照隸屬管理（黨員的組織隸屬關系）和級別管理（黨員領導干部的職務級別）進行劃分的。

據(jù)此，劉某是A市供銷社財會部的普通黨員干部，其黨員組織關系和干部級別管理均在本單位——市供銷社的管轄權限之內(nèi)，那么，市供銷社機關紀委、審計部門和監(jiān)察室組成的聯(lián)合調(diào)查組，根據(jù)群眾舉報對劉某的違紀問題進行立案調(diào)查，并由市供銷社黨組研究決定對其給予黨紀、政紀處分，是符合分級立案、分級負責原則的。而李某的身份則不同，雖然仍兼任市供銷社財會部主任，但其最高職務是市委批準任命的市供銷社監(jiān)事會副主任，屬于市管干部。按照上述級別管理的原則劃分，對其違紀問題的調(diào)查處理，應由A市紀委直接立案、進行調(diào)查。至于對其進行處分的批準決定程序，如果給予撤職以上的重處分，應由市紀委提出處分意見，報A市黨委常委會批準。如給其嚴重警告以下的輕處分，則由市紀委常委會直接研究決定。可見，本案市供銷社機關紀委、監(jiān)察室牽頭的調(diào)查組對李某的問題進行調(diào)查，并提出處理建議，之后又逐級報批，是不符合前述辦案程序規(guī)定的，應予糾正。

2.關于實體處理方面也存在以下問題：

其一，對劉某的違紀行為定性不準。劉某在本案中，共分27筆將代市供銷社管理的1.96億元資金借給私營企業(yè)銀豐公司使用，但每次都是以財會部單位的名義加蓋公章與對方企業(yè)簽訂協(xié)議后出借，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)該企業(yè)總裁張某曾幫助給劉某的孩子轉學，與劉某及家人多次吃飯，但未發(fā)現(xiàn)劉某收受過財物方面的利益，這與全國人大常委會立法解釋挪用公款的“個人決定以單位名義將公款供其他單位使用，謀取個人利益”不同，因而對劉某以挪用公款定性不準。本案劉某的違紀行為應以“未經(jīng)合法批準，私自將公款供他人使用”定性處理為準（論述略）。

其二，李某是財會部主任，對于下屬劉某的嚴重違紀問題未及時發(fā)現(xiàn)，長期失察，導致1.96億元公款在長達兩年半期間分數(shù)次出借給私營企業(yè)使用的嚴重后果。當發(fā)現(xiàn)問題后仍不及時上報，遲至2005年5月才向有關領導匯報了劉某外借巨款的問題。本案后經(jīng)多方努力，最終追回了全部外借公款和利息，但不論本人如何解釋理由，其嚴重失職、瀆職的違紀錯誤已經(jīng)形成，對李某的行為應以玩忽職守定性，并以情節(jié)嚴重進行處理。因此，原案對其提出給予黨內(nèi)警告處分的建議明顯偏輕，不足以達到警示本人、教育廣大黨員干部之目的，應予以糾正。