預防腐敗風險管理機制現狀分析及對策建議

蔡青竹 嚴 杰 李尚敏

（江南大學 江蘇無錫 214122）

我國預防腐敗風險管理機制已初步建立，但仍存在著預防腐敗風險難以識別和查找，預防腐敗風險管理機制自身科學性不足，日常行政管理與預防腐敗工作無縫銜接困難大，預防腐敗風險監測和預警機制不完善等問題。

一、風險管理——預防腐敗工作的新方法

經驗表明，廉政建設和反腐敗斗爭的一條基本規律是，對腐敗必須反、防結合，寓反于防，以防為主。因為反腐敗多為事后追懲性的措施，而防腐敗則是事前預防性的手段，具有實施的根源針對性。預防腐敗工作的核心是在腐敗發生前如何避免腐敗的實體行為，這也正是預防腐敗的難點。將風險管理引入預防腐敗，實則就是預測出預防腐敗的風險，事先設計并實施一些流程，使腐敗發生的可能最小化；繼而在具體工作中，依照這些流程嚴格實施；面對可能發生的腐敗，根據不同程度給予預警。

在我國，風險管理開始得較晚，在學術上對運用風險管理理論防腐的研究更有待進一步深入，但是這并不影響各地區在科學發展觀的引領下開展的一系列有益探索：2007年以來，昆山市以“查找廉政風險，建立防控機制”為抓手，通過“找、防、控”三個有機環節，建立起融教育、制度、監督于一體，從源頭上有效防控廉政風險的新機制；秦皇島市通過權力梳理、監督定位、陽光防腐、剛性約束、市場化改革等監控機制建設的有效措施，實現了預防腐敗的關口前移，大大降低了黨員干部的違紀率，試點當年全市群眾信訪舉報在同比下降了11.2%。事實表明：借用現代風險管理方法，在重點權力崗位、工作環節中查找風險點，然后制訂相應防范措施，將預防腐敗的關口前移，以此來提高預防腐敗的實效性，不僅是必要的，而且是可行的。正如企業風險管理在公司和學術界的發展幾乎是同時進行的那樣，廉政風險管理機制跟隨實踐得到了持續發展。據此，我們認為，預防腐敗風險管理是一項具有實用價值和可操作性的研究，風險管理方法應成為預防腐敗工作長效機制中的重要方法。但需要指出的是，風險管理是個宏觀概念，本文提出的“預防腐敗風險管理”是在此概念指導下作的微觀研究。本文提出的“預防腐敗風險管理”的涵義是，以科學發展觀為指導，將“預防腐敗”的工作理念和風險管理理論應用于黨政事業機關工作，通過對容易發生腐敗問題、存在腐敗風險的薄弱環節的識別和評價，針對各種風險等級采取不同級別的預警，將腐敗風險降到最低，有效預防腐敗行為發生。

二、預防腐敗風險管理的基本內容

風險管理對于公司管理來說，就像產品和服務一樣，是公司運作的最基本元素。任何一種風險流程都要分三步走：第一步是樹立風險意識，第二步是測量風險，第三步是控制風險。只有當風險意識、風險測量、風險控制策略完全整合時，一個風險管理的流程才會奏效。預防腐敗風險管理也不例外。

1．樹立風險意識。

風險意識是預防腐敗風險管理的起點。增強風險意識的目的是希望大多數腐敗風險在成為重大問題前就得到妥善處理。在樹立組織內部的風險意識的過程中，最高領導層的積極參與尤為重要。首先，領導組成員必須帶頭樹立風險意識、統一認識；其次，堅定支持風險管理流程，動用權威，建立制度，付諸行動；最后，為了保證工作人員理解和執行，領導層應盡力將風險管理轉化為各種具體的管理工作，最終形成一個良性運轉的風險管理系統。

2．風險點排查。

對風險的管理首先要做的是對風險點的排查。預防腐敗風險點是指容易發生、多次發生腐敗的關鍵點。這些關鍵點極大地影響了組織目標的實現。對這些關鍵點進行有效控制，有助于保障反腐倡廉最終實現組織目標。歸結起來，對風險的識別有兩類基本方法：一類是基于對歷史損失的分析，另一類是系統分析法。風險點排查則可按照以下步驟進行：一是精確梳理工作流程，不留環節漏洞；二是根據歷史資料的腐敗高發領域或職位或時期進一步排查；三是開展各種民意調研（通過信件、網絡、問卷等方式），公務員自/互評，結合相關監察部門提供的信息進行最終排查。

3．風險點評價。

全面深入查找出風險點后，需根據各風險點的重要程度（嚴重性）和風險大小（可能性）進行排級，根據風險點的不同等級實行分級管理，全面建立監測體系。各機關、單位應根據此反腐倡廉風險點監測指數體系，制訂適合本單位具體情況的實施細則，確定評價對象、評價辦法、參評單位和人員，積極開展反腐倡廉風險點狀態的監控評價工作。

4．風險點控制。

風險控制發生在預防腐敗風險管理的全過程中，根據風險發生的事件順序可分為事前、事中、事后三種風險控制。在事前風險控制中，可采用分級系統自動預警方法。事前風險回避可以有效消除不必要的風險產生的條件和機會，從而達到不需要過多的精力和成本投入就能避免風險發生的目的。事中風險控制又可稱為開關型風險控制，即在風險發生過程中發現風險成因，立即采取措施，快速反應，進行行為調整與修正。事后風險控制又可稱為后饋型風險控制，需要完成兩項任務，其一是盡可能減少風險損失，其二是調整思路，查漏補缺，減少風險再次發生的可能性。最后，風險的動態屬性要求對過去的分析和決定持續不斷地審查，以防出現新的風險暴露或預期的損失發生顯著變化。

三、預防腐敗風險管理機制的構建現狀及問題分析

最近，我們承擔了無錫市反腐倡廉風險點監測預警機制課題研究。綜合文獻資料和無錫市部門權利運行內控機制實地調研的情況，總的來說，與經濟社會和反腐倡廉建設相適應的反腐倡廉制度體系初步形成，“以查促防懲防聯動”已成為反腐倡廉制度建設的重要支點。但同時，預防腐敗風險管理機制的建設也暴露出一些問題：

第一，預防腐敗風險的識別和查找問題。可以說，風險管理工作的成效主要取決于風險識別工作。在金融界，一些企業因為風險管理工作方面的失誤導致災難性的后果，其根本原因往往就是沒有辨別出企業所面臨的風險。按照現代管理理論，量化考核標準是保證風險點作用效益最大化的重要前提。然而，腐敗風險常常是難以量化的。例如，在無錫市內控機制中，要求識別人員素質風險點、排查出管理風險點，但如何建立起相應的客觀標準和指標體系，就是一個難點，目前還沒有明確的方法和具體步驟。對于絕大多數企業而言，風險識別的過程是一個反復試驗并不斷修正、評價選擇標準的過程，也就是“試錯”的過程，因此推導或者設計出可以減少試錯成本的治理機制或決策方法顯得尤其重要。但實際上，政府在識別腐敗風險時，很難完整、準確地識別出所有風險，這便在一定程度上抑制了預防腐敗風險管理機制的應有作用。

第二，預防腐敗風險管理指標體系的科學性問題。怎樣對風險點的不同等級實行分級管理，以及怎樣根據各機關、單位反腐倡廉風險點監測指數體系，制訂適合本單位具體情況的實施細則，確定評價對象、評價辦法、參評單位和人員，開展反腐倡廉風險點狀態的監控評價工作等等方面，都有一個自身科學性的問題。根據調查發現，現在有些單位雖然有監控指標體系，但存在各單位、部門指標體系一刀切的現象。某些風險監控指標并不是從本單位的實際出發來制定的，所以在實施過程中，就不能真正起到風險預警監測的目的。不科學的、失真的指標體系實施的后果將會使風險管理流于形式。

第三，預防腐敗工作與日常行政管理的銜接問題。預防腐敗需要我們長期努力，預防腐敗風險管理不能流于形式，做表面文章，或當成暫時性的手段，而要作為一項常規工作，堅持不懈。既然要成為常規工作，便涉及到預防腐敗工作與日常的行政管理工作對接的問題。但過去很長一段時間，政府都習慣了把反腐作為一項突擊行動來實施。反腐的內涵被簡單化成懲治腐敗，仿佛預防腐敗是與日常工作的高效運轉相沖突的，僅僅把預防腐敗當作一個口號或一種精神。在反腐日益制度化的今天，機制創新仍然是一件非常困難的事情。如何讓預防腐敗的大網融入各項業務工作實現無縫銜接，避免業務與廉政“兩條線”、管理與預防“兩張皮”是在推行整個內控機制時必需始終注意的問題。

第四，預防腐敗風險監測和預警機制的完善問題。知道潛在的風險是一回事，知道什么時候風險會變成真正的威脅，以及它有多嚴重，則是另一回事。目前的預防腐敗風險管理還是救火式的被動管理多，對于潛在風險爆發可能性的精確預測做得不夠。其主要原因在于客觀上實際監測、定量分析的難度較大。因此各地的預防腐敗風險監測和預警機制還存在著許多過于粗略、過于宏觀難以準確把握的地方。要實現預防預控的主動管理，就必須切切實實讓預警機制落到實處，真正發揮作用，否則查找與識別風險點的價值就要大打折扣了。

四、完善預防腐敗風險管理機制的對策建議

1．確定風險領域的關鍵環節和重點部位。

適時、準確地識別風險，是廉政風險管理機制建設的關鍵環節。主要步驟有：

第一，全面梳理權力職責。各黨政機關事業單位要根據自身單位性質、功能和部門特點，開展權力梳理工作，依法設定各部門權力，準確界定每項權力行使的具體內容和范圍，明確每個崗位的具體職責和權限，做到分工明確，權限清楚。

第二，科學設計工作流程。在明確各部門的權力與職責的基礎上，精心設計工作流程。整個工作流程要注重完善、慎密、效能、質量的高度統一，以此制定出權力規范運行的工作流程。在相對周期內，全體工作人員要嚴格按照工作流程辦事。

第三，通過工作流程，來查找工作中的關鍵部門、關鍵崗位和關鍵環節這些反腐倡廉的風險點。要緊緊圍繞與經濟社會發展和民生密切相關的問題，突出權力運行的各個環節，根據不同行業、不同部門的特點，有針對性地提出風險防范的具體標準，針對人、財、物管理的重點領域，業務部門與紀檢監察部門相互配合，組織專門人員，查找“風險點”和“風險源”，確定風險領域的關鍵環節和重點部位，確保腐敗風險識別的真實性、客觀性。在理念上強調突出崗位，淡化個人的原則，由個人對照崗位職責，根據以往履行職責和執行制度的實際情況，以工作運行流程為主線，主動查找可能存在潛在風險的關鍵點位；在方法上采取個人、群眾和領導的互動，通過崗位自查、科室互查、領導評查、部門聯查等方式，從制度建設、崗位職責等方面查找風險點。總之在風險點排查中，要找準、找全、找實每一項行政權力在運行過程中可能產生的各類腐敗風險點，特別是對于具有權力自由裁量空間的腐敗風險點要找全找準。

2．制定從實際出發的風險點評價指標體系。

黨的思想路線是實事求是，一切從實際出發。在對風險點評價的過程中，所有的單位和部門，都應該根據本單位的實際情況，根據本部門的職能和權力運作的特點，通過深入的分析和研究，在預防腐敗風險管理理論指導下，盡可能制定出符合本單位實際的、科學合理的預防腐敗風險管理指標體系。同時將這樣的指標體系結合政務公開的思路，用電子政務的手段將其公之于眾，讓權力在陽光下運作，真正起到預防腐敗的實際作用。

3．強化防治腐敗的高端整合機制。

一方面，要使預防腐敗風險管理與業務工作由“兩股勁”變為“一股繩”，將預防腐敗風險管理的步驟“嵌入”到各部門、各環節中去，通過優化管理、整合資源、提升效能，形成一種高端整合機制，使之成為新舊管理模式切換、工作流程再造的價值軸心之一，形成實現廉潔改革、廉潔發展的整體合力；另一方面，無錫市的內控機制建設中包括的風險管理主要針對的是權力、管理和人員素質等三類腐敗風險，集中于“中觀偏微觀”層面，但要防控體制、機制、立法、政策等“中觀偏宏觀”的腐敗風險，尚需從更寬視野、更大資源和更高層次上加以統籌協調。預防腐敗風險管理應被納入政策視野，放到懲治和預防腐敗體系建設的全局中加以精確定位，這樣才可能最大程度和最全面地發揮出預防腐敗風險管理的功效。

4．完善制度，加強風險監測與預警。

腐敗風險監測預警機制建設要堅持以科學嚴謹的調查研究、分析預測和風險管理為工作基礎，以查找反腐倡廉風險點、多渠道收集信息、確立腐敗風險點監測指數體系、精確分析風險點反腐倡廉態勢、及時分級預警、督促整改為主要內容，以健全有力的紀委、監察組織領導和強有力的工作措施為體制保障，同時定期對個案進行分析，找出防控機制薄弱環節，掌握腐敗風險發生的原因和演變規律，有針對性地堵塞漏洞，提升風險防控水平，以確保腐敗風險點監測預警機制的順利實施。通過對腐敗風險點的排查監控和與現有各項制度進行對接，及時發現和彌補制度上的缺失和漏洞，通過系統、科學的預警進行有效的事前風險控制，并綜合運用預防腐敗風險管理工作的成果，及時修訂和完善黨風廉政建設、反腐倡廉工作責任制以及干部廉潔從政的相關制度和規定，梳理規范權力運行程序和工作規程，發揮用制度管人、管事的作用。做到早提醒、早發現、早預防，最大限度地預防和消除風險隱患，并形成以人為點、以流程為線、以崗位為面，以制度為支撐的預警、監控和防范體系。

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責任編輯 梅 宏