改革開放以來基層黨內民主的實踐探索

吳 強

（福建省寧德市委黨校 福建福安 355000）

改革開放以來基層黨內民主的實踐探索

吳 強

（福建省寧德市委黨校 福建福安 355000）

改革開放以來我們黨在選舉制度、黨代表大會常任制、黨務公開、民主監督及票決制等黨內民主制度建設方面進行了卓有成效的實踐探索，推進了基層黨內民主建設進程。新形勢下加強基層黨內民主建設必須培養樹立“主體意識”，拓寬黨員民主參與渠道，健全黨內民主制度、改革完善黨內監督機制。

黨內民主問題是黨的建設的一個非常重要的問題，也是大家關注的熱點問題。現在有一種輿論認為：似乎我國至今未進行真正意義上黨內民主建設，而我國的經濟照樣快速發展，改革照樣取得很大成就。這是一種誤解。因為它沒有看到這樣一個基本事實：十一屆三中全會之所以能夠提出改革開放的任務，就在于當年的真理標準問題討論營造了思想解放的氛圍和黨內民主的氛圍。可以說我國的改革開放一開始就是在黨內民主的推動下起步的。

一、發展黨內民主的思想禁錮

當前談到發展黨內民主的時候，馬上有人說穩定壓倒一切，免談，發展黨內民主就不穩定了。穩定壓倒一切，是在一定的條件下，我們不能把它絕對化。什么是好的執政黨，好的執政黨有兩個職能，一個職能就是進步，第二個職能就是秩序。一個好的執政黨應該是推動進步的政黨，而不應該僅僅是維護秩序的政黨。所以我們不應該把穩定絕對化。歷史的經驗也充分證明，沒有民主的經濟繁榮是不可持續的，沒有民主制度的大國是不可以成為強國的。改革開放30年我們取得了巨大成就。但我們想一想，30年時間，只要統治者勵精圖治，不打仗，讓人民休養生息，完全可以創造一時的經濟繁榮，古代一朝君王在任時就可以創造所謂的盛世。如貞觀之治、文錦之治、康乾盛世等。但他們很快就走向衰落。西方國家在戰后，東亞四小龍都是用30年左右的時間創造了經濟繁榮。世界歷史上，有過不少經濟繁榮的大國崛起，那些民主制度沒有過關的國家，崛起后又趴下了。可見，民主制度沒有過關，改革的成就可能毀于一旦。在西方發達國家的歷史中，工業化和民主化的發展方向大體是并行的，在德國民主化落后于工業化，國內危機導致德國兩次發動世界大戰。日本也有相似的情況。托克維爾曾說：行政集權在一定的時代和一定的地區，可能把國家的一切可以使用的力量集結起來，迎來戰爭的凱旋。但卻無補于一個民族的持久繁榮。因此，我們應該盡早地在時機、條件比較好的時候發展黨內民主。

另外就是一談發展黨內民主，馬上就有人說中國的國情特殊，基層黨員文化素質低，不應“過分強調”民主。甚至有人據此對中國目前推進民主的路徑提出質疑，認為推行村民自治是從人口文化素質最低的農村開始搞民主，而不是從文化素質高的人群開始，所以是不科學的、違背規律的。該觀點還認為，農村出現家族、宗族勢力控制選舉，出現賄選等不健康現象，都是違背規律帶來的后果。我認為選舉、政治參與跟文化素質沒有必然關系的。例如，抗日戰爭和解放戰爭時期的農民，文盲遍地。但是，正是在這些中國今天看來完全可歸入“最低素質”的人群中，中共有聲有色地搞起了民主選舉。1937年5月，中共制定的《陜甘寧邊區選舉條例》，充分考慮到大多數選民文化程度不高的情況，規定選舉可以采取多種投票方法：識字多的選民用票選法，識字不多的選民用畫圈法、劃杠法，完全不識字的選民用投豆法等等。美國記者史沫特萊到鄂豫邊區訪問時曾感嘆：“這是比近代英美還要進步的普選！”因此，我們需要明確的是，文化素質不決定該不該搞民主，而只影響民主的水平。高質量的民主，必定以高素質的公民為基礎。

二、改革開放以來發展黨內民主的實踐探索主要表現在以下幾個方面

1、選舉：我們看到改革開放以來關于黨內民主的論述，都是在各地實踐基礎上提取出來的東西，黨內民主在選舉上，黨員的熱情很高，“二推一選”“公推直選”現在走到鄉鎮這一級，至于什么時候能到縣市這一級，現在很難說，這要在實踐中不斷進行探索。它的亮點有三個：①改進提名方式。四中全會報告指出：“擴大黨代表大會代表對提名推薦候選人的參與，改進候選人提名方式。”就是把候選人的提名權交給黨員和群眾。原來我們習慣做法是組織部門、上級黨委提出名單大家來畫圈。現在在基層選舉中黨員可以提候選人，群眾也可以提候選人，把對候選人的提名權交給了黨員和群眾，提名的程序、資格、條件由組織部門和上級黨委來定，這就比過去直接提人頭要進一步了。現在是不提人頭，提條件、提規定、提制度。②考察過程公開。把黨組織考察和群眾考察結合起來，候選人和群眾之間能夠更好地進行交流、互動，能夠使優秀的人選更好地被組織部門選用。③選舉競爭充分。候選人提出來后，在充分競爭基礎上，通過選舉產生。原來我們的選舉是等額選舉，實際上這是變相任命，使選舉成為一種形式。我們說選舉首先是有選擇的余地，你等額選舉就沒有任何選擇余地了。所以選舉就完全成為一種形式了。后來我們搞了差額選舉，但是有些地方搞陪選，陪選實際上是一種變相的，扭曲的做法，黨內民主選舉應該是一種充分競爭的選舉。有一位憲法學家說過：沒有差額的選舉不是真正的選舉，沒有競爭的差額不是真正的差額。因此，這種陪選就缺乏競爭，不能真正體現黨內民主。十六大以來，我們有意識地避免這種現象的產生，所有候選人都是很優秀的，這就使群眾能夠在好中選優。

2、完善黨代表大會常任制：黨代表大會常任制是上世紀五十年代，1956年黨的八大修改黨章的時候提出來的，當時提出全黨實行黨代表大會常任制，大家注意，是講全黨實行而不是試行。當時毛主席講：要在我們國家造成2個國會，一個國會就是人民代表大會，還有一個就是黨的國會——黨代表大會，每年召開一次代表大會，由黨代表提議和決定我們黨的重大事情。很可惜后來我們整個國家政治局勢的改變，黨代表大會常任制就沒有能夠實行下去。這是1956年提出的，到1988年黨的十三大以后，中組部開始重新試行黨代表大會常任制，選擇了十二個點，從1988年到現在二十多年，十二個點，真正發展的好的就淅江臺州市椒江區，其它很多點不了了之，原因是什么？關健在于黨代表大會常任制和黨委會究競是什么關系，黨內的權力結構的問題沒有能夠很好地解決。因此，黨代表大會常任制怎么去運作，一到實踐中就會發生很多問題。除了中組部選的十二個黨代表大會常任制試點外，其他地方也做了一些探索，比較有特色的，一個是四川的雅安地區，一個是湖北的羅田。雅安地區的黨代表在選舉的時候帶有一定的競爭性，但這種競爭還不是很激烈的，它的主要特點就在于黨代表的整個活動的制度很健全，有20多項制度。羅田的特點在于黨代表大會常任制的實踐當中充滿了競爭。從誰能當代表就開始競爭了，你能不能當黨代表決定了你將來也許能不能當縣委書記。因為按黨章規定黨代表大會選舉產生領導班子，領導班子中產生縣委書記。如果說不能當黨代表，那么你就不可能在黨代表大會上被選為黨的領導班子成員，就不可能當上縣委書記。現在我們黨的十七屆四中全會關于黨代表大會常任制的做法主要采納淅江臺洲椒江區的經驗。

3、黨務公開：我們看到的公示制，如干部任用的公示制度，這已是相對穩定的制度化的體制，黨委會公開召開是黨務公開的另一個重要內容，四川雅安做法是：常委會議事不決事，全委會公開召開，在召開前半個月向社會公開告示將要，討論什么問題，然后邀請黨員代表、專家代表列席會議，充分聽取意見，然后全委會在各方意見之下進行決策。所以這個決策過程是公開的。使得決策更符合民意，更符合實際，在執行時就會獲得群眾的支持和認同。這是一種很好的做法。但是黨務公開也存在一些問題，有些地方借口黨務公開，把無關輕重的事情進行公開，而事關重大的問題沒有公開，以黨內保密的名義不對群眾公開。因此出現一種現象，就是小事開大會，大事開小會，特別重要的事不開會，少數人就決定了。這也是黨內民主不夠健全的體現。

4、監督：擴大黨員和群眾參與評議干部的范圍。四川雅安的做法是，不僅僅是本部門的黨員群眾可以評議本部門領導干部，其他部門的群眾也可以參與評議。他們首先把全縣四套領導班子的領導擺在全縣干部群眾面前進行評議，四套領導班子成員17個人接受1000多個代表的評議。評議的結果在當地報紙進行刊登公開，然后17個領導在電視臺根據群眾的評議進行自我剖析，這樣子就加強了對領導干部的監督力度。一方面領導干部接受群眾監督的意識增強，另一方面群眾對黨和政府的了解也更多了。黨群關系就在這種評議中得到進一步改善。

5、票決制：推進黨內中高層民主的一種路徑選擇。黨的十七屆四中全會《決定》指出：“推行和完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制。”所謂重大問題：重大決策，重大項目安排和大額資金的使用。所謂重要干部任免：縣級黨委對科級干部的任免，市級黨委對處級干部的任免，省級對廳局級干部的任免當屬重要干部的任免。對重大項目和大額資金的界定，應以占地方財政支出比例多少作為判定批準。從十七大以來主要是發揮全委會決策的作用，采用的是完善黨內領導集體決策的機制，這種做法有利于黨內的政治穩定，改變的是權力結構的性質，就是決定問題的時候，大家一票來說話，根據少數服從多數，進行票決制，以組織決策取代個人決策。但是票決制也需要各方面制度來配套，比如黨委會上，書記和委員的地位能不能真正做到平等，如果作不到，那么這種票決制也流行形式。

以上是我們講的黨內民主探索的一些主要經驗，我們看到的這些做法，實質是對黨內關系的調整。發展黨內民主是黨內關系的深刻調整，是針對革命戰爭時期軍事化的民主集中制和執政時期受到行政影響的不正常黨內關系的深刻調整，確立黨員的主體地位，發揮黨員的主體作用。

三、新形勢下加強基層黨內民主建設的幾點建議

當前,發展黨內民主主要有三重考慮。首先,發展黨內民主是提高黨內自身建設的內在需求。面對黨員的民主意識日益增強，參與黨內事務的熱情空前高漲，要防止和克服“不想民主”、“不敢民主”的思想障礙，切實增強推進黨內民主的緊迫性和責任感。其次,發展黨內民主是實現民主執政的必然訴求。隨著經濟體制改革所帶來社會問題日益凸顯，執政黨的權威性遭到公眾質疑，政黨合法性在一定程度上受到沖擊。加強黨內民主有利于對黨內集權和缺乏監督的現象進行制約。再次,發展黨內民主是順應世界民主化浪潮的客觀要求。面對三次民主化浪潮洶涌澎湃、跌宕起伏的全球化背景，著眼于中國民主發展的曲折歷程和具體實際，順應這一趨勢，積極作為，借鑒國外一些政黨的有價值的做法和經驗，扎實推進黨內民主建設。新形勢下加強黨內民主建設要著重做好以下幾個方面的工作：

1、培養樹立“主體意識”，提升黨員民主參與能力。黨內民主意識是黨內民主的思想基礎。黨員有了良好的主人意識和民主參與意識，黨內民主制度化建設才能做到合理和科學，各項民主制度也才能真正落到實處。一是加強到對黨員的民主權利意識教育。要通過縣、鄉、村三級黨校、專業培訓班和電化教育網絡等方式，加大對黨內民主的基本理論宣傳和教育，培養黨員的民主意識，提高黨員的民主修養，保障黨員的民主權利，積極探索和實踐黨內民主。二是狠抓黨員領導干部的民主作風建設。要使黨員領導干部切實做到尊重普通黨員的民主權利，防止嘴上講民主、行動上壓制民主，或者搞形式主義的假民主的現象。要繼續深化黨員領導干部“周末便民直通車”和掛點責任制度，深入一線傾聽來自基層的批評意見。三是營造黨內濃厚的民主生活氛圍。要大力開展黨內生活，根據各級黨組織的自身建設情況，開展各種主題實踐活動，通過調動黨員主體的創造性與主動性，形成積極參與黨內事務，培育黨員的權利意識和民主觀念，自覺尊重和維護黨員民主權利的氛圍。

2、拓寬黨員民主參與渠道，推動發展黨內民主落實。發展黨內民主需要有暢通的民主渠道，否則，即使黨員具有民主意識和民主要求也無法找到適當的途徑予以表達，也就無法推動黨內民主。一是全面推行黨務公開。要在村務、政務公開的基礎上，全面推行黨務公開,凡是與黨員切身利益密切相關的黨務工作都要在黨內進行公開，如建立黨務公示牌、開通黨建網，開設黨務熱線等，努力增加黨的工作和黨內事務的開放度和透明度，讓黨員充分享受黨內的民主參與、決策、管理、監督等權利。二是推行黨員民主聽證。在推行黨務公開基礎上，由下而上，層層推行黨員民主聽證會制度，凡屬黨組織工作中的重大問題、涉及黨員切身利益的問題，決策前必須召開黨員或黨員代表參加的民主聽證會，由大家進行充分論證之后，討論決策，如在村級實行新農村建設監理會制度，定期對新農村建設情況進行聽證、質詢。三是鞏固黨代表大會常任制成果。積極探索黨的代表大會閉會期間發揮代表作用的形式，通過建立黨代表信息員制度，充分發揮黨代表參政議政和監督行政的作用；啟用向基層代表發放專用信封，實行基層代表信件快遞；推行社情民意日記；發放《黨代表意見建議卡》，建立黨代表意見落實反饋臺帳；落實“三聯”機制，即縣委常委聯系基層黨委、基層黨委委員聯系黨代表、黨代表聯系群眾，進一步拓寬黨代表參與黨內事務的渠道，加快推進黨內民主步伐。

黨的建設；黨內民主；實踐探索