林業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化對森林資源管理的影響探討

鐘濤

（福建省建甌市林業(yè)局，福建 建甌 353100）

1 引言

2003年，黨的十六屆三中全會作出了《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，提出要建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度。2008年，中共中央、國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于全面推進集體林權(quán)制度改革的意見》，并召開了首次中央林業(yè)工作會議，提出全面推進集體林權(quán)制度改革。林權(quán)制度的改革符合以人為本、可持續(xù)發(fā)展的要求，有利于我國林業(yè)的發(fā)展。

2 林權(quán)制度的內(nèi)涵

2.1 林業(yè)產(chǎn)權(quán)的定義

產(chǎn)權(quán)是一個經(jīng)濟社會所實現(xiàn)的選擇一種經(jīng)濟品的使用權(quán)利，屬于行為性權(quán)利。在我國民法通則中規(guī)定:“財產(chǎn)所有權(quán)是指所有人依法對自己的財產(chǎn)占有、使用、收益、處分的權(quán)利”。林業(yè)產(chǎn)權(quán)是森林、林木和林地的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處分權(quán)的集合，屬于一種具體的產(chǎn)權(quán)形態(tài)。

2.2 林業(yè)產(chǎn)權(quán)的特點

林業(yè)產(chǎn)權(quán)是對森林資源的處置，森林資源所特有的自然屬性和社會經(jīng)濟屬性使林業(yè)產(chǎn)權(quán)具有多元性和復(fù)雜性的特點。林業(yè)產(chǎn)權(quán)具有外部性，這是由于森林資源對外界環(huán)境具有影響作用。林業(yè)產(chǎn)權(quán)的交易和分離具有復(fù)雜性，因為林業(yè)產(chǎn)權(quán)包括森林資源、林木資源和林地資源，這三者相互聯(lián)系相互作用，使林業(yè)產(chǎn)權(quán)難以交易和分離。林業(yè)產(chǎn)權(quán)缺乏有力保障，由于我國對林業(yè)產(chǎn)權(quán)改制起步較晚，而相應(yīng)的法律法規(guī)政策沒有建立健全，導(dǎo)致林業(yè)產(chǎn)權(quán)收益、界定和結(jié)構(gòu)不科學(xué)、不合理。

2.3 林業(yè)產(chǎn)權(quán)的形式

2.3.1 國有林權(quán)

《森林法》明確規(guī)定:“森林資源屬于國家所有，由法律規(guī)定屬于集體所有的除外”。國有林權(quán)單一的，即山林權(quán)屬于全民所有。從2008年起，實施集體林權(quán)改革，逐步推行國有林場改革、國有林區(qū)改革。

2.3.2 集體林權(quán)

2000年國家林業(yè)局制定“分類經(jīng)營，分區(qū)突破”的林業(yè)發(fā)展策略，規(guī)劃了公益林中的集體林權(quán)。集體林權(quán)是指在堅持集體林地所有權(quán)不變的前提下，依法將林地使用權(quán)和林木所有權(quán)落實到戶，明晰山林權(quán)屬，落實經(jīng)營主體，放活林業(yè)經(jīng)營，落實處置權(quán)、保障收益權(quán)，重新確定集體林地的生產(chǎn)關(guān)系，實行以家庭承包經(jīng)營為主、多種經(jīng)營形式并存的集體林管理體制。

2.3.3 非公有制林權(quán)

非公有制林權(quán)來源于兩個方面，一是源于20世紀(jì)90年代，取得林木經(jīng)營權(quán)是通過出讓、租賃、拍賣等形式，租期為30～70年。二是源于林業(yè)“三定”劃定的自留山、責(zé)任山，及2005年起實施的集體林權(quán)制度改革，其形式包括獨戶經(jīng)營、家庭承包經(jīng)營和聯(lián)戶經(jīng)營。

2.4 林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革的作用

黨的十六屆三中全會明確了“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)，可持續(xù)的發(fā)展觀，促進經(jīng)濟社會和人的全面發(fā)展”。我國的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度必須以優(yōu)化資源配置，提高林業(yè)生產(chǎn)效率為目標(biāo)，建立以市場化為導(dǎo)向、產(chǎn)權(quán)清晰、主體多元、流轉(zhuǎn)自由交易規(guī)范、權(quán)益對等、保障充分的林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，才能保障我國林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展與森林資源的合理開發(fā)利用。

3 林業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化對森林資源管理的影響

3.1 森林資源管理的現(xiàn)狀

據(jù)我國第七次全國森林資源調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2008年，全國森林面積19545.22萬hm2，森林覆蓋率20.36%。活立木總蓄積149.13億 m3，森林蓄積137.21億m3。我國的森林資源森林面積蓄積持續(xù)增長、天然林和人工林面積持續(xù)增加、森林質(zhì)量不斷提高、個體經(jīng)營面積比例也有所上升，國有林、集體林、個體林及其他非公有制林業(yè)共同發(fā)展，取得了一定的成效，但是林業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化對森林資源管理造成了諸多的影響，森林資源管理工作仍有待加強。

3.2 林業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化對森林資源管理的影響

（1）森林資源管理在林業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化形勢下變得更加復(fù)雜，隨著市場經(jīng)濟的不斷完善，森林資源管理中以行政命令和指令性計劃的方式，已經(jīng)不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度多元化的發(fā)展趨勢，使林業(yè)注重木材的經(jīng)營產(chǎn)生的經(jīng)濟效益，忽視森林資源的社會屬性，造成森林資源開發(fā)過度，森林資源消耗大，生產(chǎn)成本過高等問題，也造成了森林資源管理和經(jīng)營者利益之間的矛盾。森林資源管理工作要變革傳統(tǒng)的工作模式，綜合考慮農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和市場經(jīng)濟體制改革所產(chǎn)生的新問題，才能增強森林資源管理工作的有效性，才能保障集體林權(quán)、國有林場、國有林區(qū)改革的不斷深化。

（2）森林資源管理缺乏有效的法律保障體系。多元化的林業(yè)產(chǎn)權(quán)必須納入法制軌道，而目前的森林資源管理缺乏相關(guān)的法律法規(guī)，導(dǎo)致出現(xiàn)森林資源管護工作難以落實，如一些鄉(xiāng)、村、組經(jīng)濟組織以發(fā)展地方公益事業(yè)等理由，變相轉(zhuǎn)讓生態(tài)公益林的林權(quán)，增加了生態(tài)公益林管理工作的難度。另外集體林權(quán)制改革和非公有制林業(yè)的迅速發(fā)展，暴露出個體林主法律意識不強，在個體經(jīng)營中出現(xiàn)違法行為，林業(yè)部門管理難以執(zhí)行的問題。

（3）森林資源管理形式變革，林業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化增加了林權(quán)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性，相應(yīng)的森林資源管理也需要變革管理形式，傳統(tǒng)林業(yè)縣、鄉(xiāng)、村護林一直是非公有林業(yè)管理中的薄弱環(huán)節(jié)，缺乏有效地自主護林、聯(lián)合護林。

4 在林業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化背景下加強森林資源管理工作的對策

4.1 明確森林資源管理的指導(dǎo)思想

全面推進集體林權(quán)制度改革是貫徹黨的十七大精神，落實科學(xué)發(fā)展觀，堅定不移地繼續(xù)解放思想，堅持改革開放的偉大實踐。我國市場經(jīng)濟與農(nóng)村經(jīng)濟體制的完善，要求林權(quán)制度繼續(xù)深化改革，逐步建立產(chǎn)權(quán)歸屬清晰、經(jīng)營主體到位、責(zé)權(quán)劃分明確、利益保障嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)規(guī)范有序、監(jiān)管服務(wù)有效的現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度，這也成為了我國森林資源管理的指導(dǎo)思想，森林資源管理要以增加森林數(shù)量，提升森林質(zhì)量，提高人們經(jīng)濟收益為己任，促進傳統(tǒng)林業(yè)向現(xiàn)代林業(yè)轉(zhuǎn)變，促進國民經(jīng)濟和社會發(fā)展。

4.2 完善森林資源管理法律體系

森林資源管理在林業(yè)和生態(tài)建設(shè)中占有重要的地位，是林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，也是林業(yè)行政執(zhí)法的主體。因此要不斷完善森林資源管理法律體系，建立科學(xué)的林地承包經(jīng)營權(quán)制度、建立基本林地保護制度。例如在《物權(quán)法》中規(guī)范林地承包權(quán)的法律制度，給予林地承包權(quán)完整的物權(quán)保護。頒布《全國林地保護利用規(guī)劃綱要（2008～2020年）》、《征占用林地定額管理辦法》等。通過建立完善的法律體系，保障森林資源管理工作的順利實施，促進我國林業(yè)走可持續(xù)發(fā)展道路。

4.3 創(chuàng)新森林資源管理模式

新時期森林資源管理工作面臨著新的挑戰(zhàn)和機遇，隨著林業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，森林資源管理工作改變傳統(tǒng)的管理模式，有效發(fā)揮其管理職能，要落實林權(quán)登記發(fā)證工作，嚴(yán)格依法行政。要加強林地保護管理，這是森林資源穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)。要簡化采伐審批的流程，在保障森林采伐限額制度不變的基礎(chǔ)上，簡化采伐審批的環(huán)節(jié)，提高管理的效率。規(guī)范木材運輸經(jīng)營管理，森林資源管理部門要在市場經(jīng)濟的宏觀調(diào)控下指導(dǎo)木材運輸及經(jīng)營，優(yōu)化資源結(jié)構(gòu)，合理利用森林資源，增長森林資源的經(jīng)濟效益和社會效益。

5 結(jié)語

林業(yè)體制的改革促進了林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，強化了政府服務(wù)職能。林業(yè)產(chǎn)權(quán)多元化發(fā)展為森林資源管理工作帶來了新的思路，因此繼續(xù)落實森林資源管理，完善林業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)建設(shè)，能夠規(guī)范林企的市場行為，也能促進農(nóng)民就業(yè)增收，推進社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，能為構(gòu)建社會主義和諧社會奠定基礎(chǔ)。

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