制定我國節水法的必要性和可行性研究

丁常益

（西北民族大學法學院，甘肅 蘭州 730030）

1 引言

據報道，自2010年9月23日以來，山東全省平均降水量僅12 mm，到2011年1月全省氣象干旱程度已達特大干旱等級，涉及17市中的13個市，這場災害以致全省先后有69萬人、30萬頭大牲畜出現臨時性飲水困難，408.365萬hm2農田受旱，3917座小型水庫干涸，366條河道斷流，3萬多眼機井水量明顯不足。雖然導致此次干旱的原因主要是我們不能預見的自然因素，亦或也存在某些人為因素，但卻從另一個側面反映出水對人類社會的重要性，反映出節約用水、建設節水型社會對社會健康、穩定、持續發展的重大戰略意義。

本文試圖以法學為視角，以保障節約用水為目的，從立法的層次上對制定我國節水法的必要性和可行性進行探討。

2 制定我國節水法的必要性

2.1 我國水資源形勢嚴峻，要求盡快出臺節水法，以確保水資源的合理開發利用有法可依

2.1.1 水資源分布不均，人均占有量少

我國大陸水資源總量豐富，為2700萬億m3，居世界第五位，僅次于巴西、加拿大、美國、印度。但由于我國人口基數大，導致人均占有量極低。僅為2600 m3，約為世界人均占有量的1/4，居世界第121位。按照國際標準，人均水資源量2000 m3為嚴重缺水邊緣。人均1000 m3為人類起碼要求，我國目前有15個省、區、市人均水資源嚴重低于缺水線，有7個省區人均水資源量低于生存的起碼要求。①

2.1.2 水污染嚴重，重復利用率低

隨著我國工業化進程的加快和人口的過分增長，致使大量工業和生活污水未經處理就被排入水體，造成江河水污染和水體的富營養化嚴重。全國七大江河中，淮河、黃河、海河的水質最差，均有70%河段受到污染。海河、松遼河流域污染也相當嚴重，污染河段占60%以上。②另外，我國目前工業水重復利用率只有60%，發達國家工業水重復利用率為85%以上。水污染所造成的水資源破壞將直接危及人類生存和社會的可持續發展。

基于以上現狀，要合理節約利用水資源，加強水資源立法非常必要，尤其要加快節水法的出臺，從而為節約用水的有效運行確立法律依據。

2.2 制訂節水法是建設節水型社會的內在要求

節水型社會是指人們在生產和生活過程中，在水資源開發利用的各個環節，貫穿人們對水資源的節約和保護意識，以完備的管理體制、運行機制和法律體系為保障，在政府、用水單位和公眾的參與下，通過法律、經濟、行政、技術和工程等措施，實現社會的可持續發展。③

從以上定義可以看出，節水型社會的構建離不開法律的保障作用，它的建立需要用法律來確立水權制度、水權交易制度、水資源交易價格機制和公眾參與制度等制度作為支撐。這樣，我們就有了建設節水型社會的法律依據。而此時，盡快出臺包含上述制度的節水法勢在必行。

2.3 現行水資源保護法律存在諸多缺陷，要求建立節水法

我國有關節水立法的進程：新中國成立至今，我國沒有專門關于節約水資源的立法，有關節水的規定在法律層面上集中于《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）之中。④但是在這期間有關水資源保護的法律法規卻制定了不少，主要法律文件4件，行政法規有23件、地方性法規160多件和水利部等部門規章90余件、地方政府規章170件等等。雖然我國有關水資源保護立法取得了豐碩的成果，但是，在現實的水資源保護實踐過程中，這些法律制度還存在諸多缺陷。主要表現在以下幾方面：

2.3.1 水權界定不清晰，忽視交易市場的節水功能

權利清晰明確是權利得以行使的前提。水權按其性質歸屬應界定為物權或財產權，是一項集占有、使用、收益、處分四項權能于一體的完整權利。但是，我國目前相關法律僅規定了國家所有和集體經濟組織的利用，對具體怎么使用則界定不清。另外，我國水權交易制度沒有建立起來。以上缺陷導致產權的激勵效能得不到充分發揮，不利于調動用水單位和個人對水資源的節約利用。鑒于此，我們應在新的節水法中明確水資源產權歸屬國家、單位和個人的部分，明確水權交易制度。

2.3.2 對農村節水立法重視不夠

縱觀我國現行節水立法，在法律層面，2002年新《水法》只有第8條、第23條和第50條明確提到農村節水和農業節水問題，但只是原則性規定發展節水型農業、限制耗水量大的農業項目，缺乏可操作性。地方性法規和部門規章方面也沒有關于農村節水的具體規定。這使農村的節水工作很難順利展開。鑒于此，出臺新的節水法并規定有關農村節水的具體制度、管理部門，應使農村節水與城市節水并重。

3 制定我國節水法的可行性

3.1 制定節水法有充分的立法依據

3.1.1 憲法依據

憲法是國家的根本大法，任何法律、行政法規、地方性法規和規章的制定都不得與憲法相抵觸。由此可知，憲法亦為立法的根本大法。憲法中有關水資源保護的規定，諸如第9條、第26條，顯然構成我國水資源保護立法的依據，應以此作為指導性、原則性的依據，是我國水資源法治的基礎。制定節水法符合我國憲法所指出的為促進社會主義現代化而努力的宗旨。

3.1.2 立法法依據

根據《立法法》第七條的規定：“全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會行使國家立法權。”同時，《立法法》第三條規定立法應當遵循立法的基本原則，以經濟建設為中心，堅持社會主義道路，堅持四項基本原則。制定節水法應由全國人民代表大會制訂，其制定的目的是完全符合立法法第三條的規定的。因而，制定節水法能從立法法上找到合法依據。

3.230多年的水資源保護立法實踐為系統制定節水法提供了豐富的立法經驗

從1979年頒布《中華人民共和國環境保護法（試行）》至今，我國已初步形成了水資源保護法律體系。這為我國的水資源保護管理及水利法制建設提供了良好的基礎。這表明我國制定節水法的時機已成熟。同時，制定節水法我們可以借鑒國外的成功經驗，當然制定節水法一定要從我國的國情出發，以尋求立法的有效性和優化為最終目標。

3.3 節約用水的社會理念已初步樹立起來，社會的節水意識在不斷提高，這為節水法的制定提供了良好的社會支持

首先，隨著社會經濟的不斷發展，國民文化素質的不斷提高，主人翁意識的不斷增強，認識到節約用水的重要意義。其次，社會輿論對節水的廣泛宣傳動員，在很大程度上提升了公民的節水意識，使其認識到節約用水的益處。再次，國家從可持續發展戰略、科學發展觀、建設節水型社會、全面建設和諧社會的高度進行思想動員，都包含了合理利用水資源的要求和原則。人民群眾對此也普遍認同，這非常有利于節水法的制定。最后，由于近幾年水污染事故的發生自然災害導致的水荒已使人們認識到保護水資源和節約用水的重要性。凡此種種，都為節水法的順利出臺奠定了堅實的基礎。

注 釋

1 羅喜成、劉潤萍、王學峰.從水資源現狀看水資源保護的重要性[J].內蒙古民族大學學報，2009（2）：68

2 郭麗英.淺談我國水資源現狀及利用和保護對策[J].黑龍江科技信息，2009（23）

3 任帆、高慧、孫曉華.加強水資源管理 建設節水型社會[J].河南水利與南水北調，2010（4）：92

4 成紅、陶蕾.我國節水法的實證研究[J].河海大學學報（哲學社會科學版），2007（3）：44

1 袁弘任、吳國平.水資源保護及其立法[M].北京：中國水利水電出版社，2002