林業生態工程建設存在的問題分析與建議

李大堯

（貴州省桐梓縣馬鬃鄉林業站，貴州 桐梓 563200）

1 引言

日益惡化的生態環境，加劇了自然災害的發生，加劇了對自然物種資源的威脅，加大了貧困地區的脫貧難度，加劇了經濟和社會發展的壓力。環境問題關系著我國社會經濟的可持續發展，越來越受到黨和國家的高度重視。林業在國民經濟可持續發展中的地位和作用愈顯突出，加強林業生態工程建設，改善生態環境，加快林業發展，是歷史賦予的重任。

隨著社會的不斷進步，人類將進入知識經濟社會，科學技術迅猛發展。實現林業發展需要不斷改革、不斷探索、積極推進、逐步完善。林業生態工程體系建設要緊緊圍繞生態建設，充分發揮科技信息作用，積極開展林業生態工程體系建設科技交流、科技推廣等多種形式的活動，促進林業生態工程體系建設，使林業在整個國民經濟中更好地發揮作用。

2 林業生態工程建設現狀

環境與可持續發展問題已經成為世界各國共同關注的焦點問題。我國自20世紀80年代以來，已先后實施了三北防護林、長江中上游防護林、沿海防護林、退耕還林、天然林保護等一系列林業生態工程，并取得了很大的成就。全民的環境意識正逐步提高，生態環境得到有效改善，全國森林覆蓋率達到18.21%，人工林面積居世界第一位。雖然我國林業發展存在各種各樣的問題，但是林業生態工程為生態環境治理與改善、國家經濟建設與發展都作出了重要貢獻。

但是，林業既是生態建設的主體，又是生態安全的保障，更是生態文明的標志，擔負著改善生態和林產品供給的雙重使命，是人類與自然和諧發展的綠色紐帶，在可持續發展中處于重要地位，在生態建設中處于首要地位，在建設社會主義新農村中處于基礎地位。加強林業生態工程建設，充分發揮林業的生態功能，實現經濟社會可持續發展，是人類生存與發展的根本大計。隨著經濟的快速發展和社會的不斷進步，人們對生存質量和居住環境的要求越來越高，生態環境的重要性日益凸顯。近年來，我國先后啟動了6大林業生態重點工程，基本形成了我國林業生態工程建設的新格局，使生態環境得到有效改善。為使林業生態工程建設與環境治理工作做到因地制宜、有的放矢，2002年由國家林業局組織、主持了“全國林業生態建設與治理模式”的研究與總結工作，將全國林業生態建設與治理區域劃分為黃河上中游區域、長江上游區域、三北區域、東北區域、北方區域、南方區域、東南沿海及熱帶類型區域、青藏高原區域等8大區域，并進一步劃分出40個類型區和154個亞區。

3 存在的問題

3.1 生態環境意識淡薄，“邊治理、邊破壞”現象嚴重

由于傳統思想的影響和長期以來人們對林業的認識存在嚴重偏差，造成了人們往往把林業只當作產業或一般的經濟來看待，忽視了林業的生態效益和社會效益，注重短期經濟效益，過度地采伐森林，使我國本來就很少的森林越采越少，加劇了生態環境的惡化。包括一些政府部門對林業生態工程的重要性和緊迫性認識不足，對工程建設的長期性、艱巨性缺乏思想準備，沒能將林業生態建設的深遠意義貫徹到群眾中去，從而導致建設工作進展慢，對建設成果保護不力等現象發生，有法不依、執法不嚴現象普遍存在。

3.2 森林資源總量不足，資金投入欠缺

目前我國森林資源總量不足、分布不均的情況突出，人均占有森林面積和蓄積量遠遠低于世界人均水平，森林覆蓋率比世界平均水平也相差很多。這就導致部分地區森林覆被率過低，與生態改善的要求差距很大。同時，林業生態工程建設面比較廣，任務比較繁重，而國家投資總量嚴重不足，資金缺口較大，生態建設整體進度緩慢，生態治理的規模受限，導致局部治理、總體惡化的趨勢未能得到有效遏制。

3.3 林業生態工程質量偏低，林業生態項目效益低下

一些地區短期內退耕面積過大、退耕速度過快，帶來不少問題。由于良種生產供應不足，導致劣質種苗被栽種，進而使得補植任務過大，既加大了造林成本，又使造林質量不高。許多地區在造林上仍然是散亂作業的施工方式，“粗植濫造”問題嚴重，施工質量無法保證。在當前林業項目中還存在造林成活率低、保存率不高；樹種結構不合理，林地生產力得不到有效發揮；林分質量不高、抵御病蟲害能力差等問題。林業生態工程質量偏低，不能穩定地發揮預期的生態效益、經濟效益和社會效益。

3.4 林業生態工程管理水平粗放

（1）林業生態工程規劃的可操作性差。各級規劃只有工程總體目標，沒有分解為各個環節，未確定各個環節的技術指標，沒有將規劃落實到地塊上，不能進行質量和進度的有效監督，為不同規劃的地域重疊和統計造林面積的數字失真提供了可能性，造成了年年造林不見林的“植數造零”現象。

（2）經濟林發展缺少整體規劃及數量調控。受經濟利益驅動，各地明顯存在盲目增加經濟林面積的傾向，政府沒有根據經濟林的最優適生區和供需平衡對其發展進行整體規劃和宏觀調控，因而出現了果品銷售難和群眾忍痛砍掉果樹的現象。

（3）林業生態工程建設普遍存在責任不明現象。據反映，受地區部門利益驅動，存在生態環境建設工程多頭管理、責任不明確的現象。如果國家不注意及時制止，這種趨勢會有可能增強，如很多縣份的生態環境建設項目經費由縣計委這樣的非行業部門掌握，但卻牽頭組織農業、水利和林業部門共同實施項目。這樣以來，實際上縣計委為項目管理者和決策者，林業等行業部門的決策權卻受到削弱，對應的“責、權、利”關系弱化，極容易出現偏離自然規律和生態環境建設要求的所謂“首長工程”、“形象工程”等，造成林業生態工程投資利用方向錯誤和投資效益較低。

3.5 缺乏獨立的林業生態工程監理隊伍和監理機制

過去的造林工程實際上往往是由林業設計部門制定工程建設規劃，由林業行政部門組織工程，然后由工程的實施或設計部門對工程進行驗收，因而缺乏獨立的工程監測隊伍和監測機制及標準。

4 加強林業生態工程建設的建議

4.1 完善林業生態建設規劃

與其他工程相比，林業生態工程具有長期性、高投入性、生產管理方式的特殊性以及工程建設的動態性，同時還具有相當的風險性。在實施任何一項林業生態工程前，都必須制訂好治理模式，做好規劃工作。林業生態工程的規劃工作應遵循區域性原則，也就是要做到因地制宜、因害設防、分區規劃，最終獲得合理的布局；發展和保護要相互協調。實施林業生態工程是為了改善生態環境，同時在此基礎上實現人類的可持續發展，實現生態、經濟、社會的協調發展。林業生態工程的實施要綜合治理、統一規劃。生產上的統一是指農、林、牧、副等行業并舉，形成多元產業結構；在措施上要將生物措施、工程措施和農業耕作措施綜合起來，進行配套使用；在具體的環境治理工作中，也要實行山、水、田、林、路的綜合治理。

各地區林業生態工程的規劃原則根據當地特點進行調整，如馮學良等人認為天津三北林業生態公程規劃的基本原則是堅持以生態環境建設為重點，使生態環境建設與區域經濟發展有機結合，將生態環境建設作為重點，這與當地的經濟狀況和生態環境現狀密切相關。史敏華則提出晉西黃土丘陵區林業生態工程還要遵循系列化原則，將優勢資源轉化為優勢產品，進而轉化為優勢商品，從而形成區域性支柱產業，最終建立以支柱產業為主，綜合開發、多級轉換、良性循環的穩定高效的區域產業化體系。這一原則的提出是在充分考慮黃土丘陵地區惡劣生態環境的基礎上，顧及了當地落后的經濟發展狀況。

4.2 加強工程監管，強化病蟲害檢疫

加快培育新的森林資源，盡快地把森林植被增加到現代社會可持續發展所需要程度。按分類經營指導思想，按規劃施工，按標準驗收，按工程進度依據驗收結果，撥造林補助費。建立工程質量責任制，建設項目法人制，施工監理制，強化工程管理，技術管理，提高造林成活率、保存率。通過個人承包或股份制引入民營機制，使生產資料所有權與經營權分離，由于產權關系明確，利益直接，調動人的積極性，解決造林、管護、收益的責、權、利問題，有利于加快造林綠化進程。加強對病蟲害檢測檢疫工作的力度，主要通過營林措施的改善來解決病蟲害發生嚴重的問題，要調整林種、樹種結構，營造混交林，提高林分穩定性，增強林分的抗病蟲害能力。加強全球氣候變化與病蟲害發生關系和森林病蟲生物習性的超前基礎研究；加強蟲情預測研究，嚴格林木病蟲害的檢疫、檢測，特別是海關檢疫。要進行實地檢疫，或采取木材及樹種的樣本進行樣本檢疫。

4.3 提高科技興林水平，突出生態建設成果

科技是第一生產力，科技以人為根本，要盡快培養一大批懂科學、會管理的人才，建立林業科學研究體系，技術推廣體系，質量技術監督體系，科教培訓體系，科技管理體系，充分發揮能人的作用。依靠科技是搞好林業生態環境建設的基本保證。建立符合實際的建設標準和嚴格的技術規程；工程的規劃設計必須經過科學論證，按規劃設計進行施工和檢查驗收。重點工程項目必須以高等學校或科研單位為依托。以科技為支撐，必須依靠科技（專家），林業生態工程應實行適應性管理，由工程管理中心組織專家、管理部門人員參與，將對策反饋到生產中。設立專家管理機構，由不同學科、不同部門的專家參與。專家參與在前，領導決策在后，提高科技含量，加速技術改進和創新，加快技術進步，使林業建設快速、穩步發展。提高林業工程建設的科技含量，提高林業生產力發展水平要重視林業科學基礎研究、應用和高新技術開發，以現代生物技術和信息技術為主導，廣泛應用高新技術及其研究成果，突出重點，抓住關鍵，大幅度提高林業科技總體水平和林業生產力的發展水平。

4.4 加強森林經營和保護管理

在造林工作中要制定出具體和可操作性強的規劃，用于指導生產，在造林生產中要嚴格按照規劃設計組織施工，確保規劃落到實處。要規范造林技術，完善造林機制，提高造林質量，充分調動群眾造林積極性。造林后的管護工作要及時跟上，建立健全管護機構，組建管護隊伍，購置管護設備，建立管護制度，確保管護工作落到實處。做好資源培育、資源保護和資源管理工作，嚴格林地和森林采伐利用管理，真正實現越采越多、越采越好、青山常在、永續利用。完善生態補償機制，建立生態建設激勵機制探索多渠道籌集補償基金制度。以政府為主導，建立和完善省、市、縣三級地方補償基金制度。建立生態效益受益者合理承擔的補償基金制度；積極探索非林業資金轉入生態補償基金的模式，把生態效益受益者納入為生態效益補償基金征收對象。積極探索分級管理、分類補償政策，制定合理的公益林采伐利用政策，探索分步實施公益林國家贖買機制，賦予林木所有者補償基金支配權。要努力形成生態建設的激勵機制和內在動力政策體系，使地方政府、群眾、投資者的積極性得到保護和發揮，確保工程建設穩定協調發展。

5 結語

林業生態工程工作必須堅持“因地制宜，綜合治理”，制定可操作的林業生態工程規劃，堅持“適地適樹”，挖掘、培育和引進優良樹種，加強成熟技術的組裝配套，對林業生態工程中亟待解決的關鍵技術開展科技攻關，積極推廣科技成果。同時強化林業生態工程項目管理，加強林業生態工程的工程建設管理，并且逐步建立以國家資金為主體的林業生態工程建設資金體系并對資金實行強化管理。在監管方面，推行項目法人制、項目招投標制、工程監理制和推行合同管理制。

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