淺談環(huán)境監(jiān)測與執(zhí)法中的證據(jù)收集

張愛花

（上海金山區(qū)環(huán)境監(jiān)測站，上海 金山 200540）

1 引言

人與自然環(huán)境的和諧是和諧社會的重要組成部分之一，人類從環(huán)境中獲取生活和生產(chǎn)所需要的物質(zhì)資料進(jìn)行生產(chǎn)，維持生活。人類在生活和生產(chǎn)中的各種排泄物又都回到環(huán)境中去。在一定限度內(nèi)，通過環(huán)境的自凈作用，環(huán)境可以恢復(fù)到原來狀態(tài)。社會生產(chǎn)力的發(fā)展，使人類對環(huán)境的影響越來越大。人們?nèi)绻茏⒁馀c環(huán)境進(jìn)行合理的物質(zhì)交換，就能夠維持生態(tài)平衡，為發(fā)展生產(chǎn)、保障人類健康提供良好的環(huán)境條件，這就是人與自然環(huán)境的和諧［1］。

一些工業(yè)發(fā)達(dá)國家，曾發(fā)生過一系列震驚世界的公害事件。如英國倫敦的煙霧事件，日本的水俁汞中毒事件和美國洛杉磯光化學(xué)煙霧事件等，致使許多人患病甚至死亡。我國2005年中石油吉林石化公司雙苯廠發(fā)生爆炸，大量苯類污染物進(jìn)入松花江水體，引發(fā)流域重大水環(huán)境污染事件；2007年無錫太湖藍(lán)藻爆發(fā)污染太湖水源污染事件都引發(fā)了公共飲用水危機(jī)；近年來的紫金礦業(yè)銅礦濕法廠廢水滲漏事件、渤海漏油、大連PX項目、曲靖鉻渣傾倒，還有全國好幾個省、市相繼發(fā)生了不同程度的兒童血鉛中毒或超標(biāo)事件。環(huán)境污染事件屢次成為社會熱點(diǎn)，出現(xiàn)了人與環(huán)境的不和諧之音。

改革開放以來，我國在環(huán)境保護(hù)方面做了大量工作，取得了很大成績。但是，近年來由于環(huán)境污染而引發(fā)的社會問題日益突出，加上對許多污染物的防治技術(shù)不過關(guān)，環(huán)境污染是比較嚴(yán)重的。為了防止環(huán)境污染和生態(tài)遭受破壞，保證在現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中合理有效地利用環(huán)境資源，使人與自然能協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建和諧社會。加強(qiáng)環(huán)保法的普法宣傳工作，嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法，做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。

2 環(huán)境法律責(zé)任的特點(diǎn)

2.1 民事責(zé)任行政化

民事責(zé)任在環(huán)境法中之所以會行政化，是由環(huán)境問題的特點(diǎn)和環(huán)境要素的法律地位決定的。環(huán)境問題涉及范圍廣，受污染危害與人數(shù)較多。就環(huán)境要素的法律地位來說，它往往不是某一個人的專有物，而是國家乃至整個人類的“共有財產(chǎn)”。在實(shí)際環(huán)境現(xiàn)場監(jiān)測和執(zhí)法中，碰到廢水、廢氣的污染糾紛，不僅危害了人的健康，同時也對水域和大氣環(huán)境造成污染和破壞。因此，國家可以憑其強(qiáng)大的行政權(quán)力，直接迫使環(huán)境污染破壞者消除污染，恢復(fù)環(huán)境原狀，賠償國家、個人損失。從而使這些典型的民事責(zé)任承擔(dān)方式演變成了行政責(zé)任承擔(dān)方式。

2.2 違法處罰趨重化

為遏制環(huán)境問題的發(fā)展，減少因環(huán)境污染破壞所造成的危害，對于違法環(huán)境行為加重了處罰的力度。責(zé)令相關(guān)的污染企業(yè)停產(chǎn)整頓、搬遷、關(guān)閉。另外，處罰加重的最明顯的標(biāo)志是罰款數(shù)額的增加。

實(shí)行懲罰性損害賠償。當(dāng)環(huán)境污染損害發(fā)生后有關(guān)環(huán)境管理部門責(zé)令行為人向國家支付一定的損害賠償費(fèi)（罰款），其費(fèi)用往往大于可見損害的實(shí)際價值2。這種罰款的目的，既是為了懲罰違法者，同時又是為了彌補(bǔ)損失，具有懲罰與賠償?shù)碾p重性質(zhì)。

2.3 嚴(yán)格執(zhí)行兩罰和多罰制度

對于違反環(huán)境法或者造成環(huán)境污染破壞的行為，除了追究直接責(zé)任人的責(zé)任外，還要追究主要行為人所屬單位及其領(lǐng)導(dǎo)者的責(zé)任。應(yīng)從根本上轉(zhuǎn)變?nèi)说挠^念，提高人們的意識。做到“預(yù)防為主、防治結(jié)合”，而不是“先污染、后治理”，以避免環(huán)境污染事件的發(fā)生。

3 環(huán)境監(jiān)測及執(zhí)法過程中對證據(jù)收集的要求

環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)是環(huán)保部門調(diào)查處理環(huán)境信訪的依據(jù)，更是判斷企業(yè)是否違法排污的重要證據(jù)。《環(huán)境保護(hù)行政處罰辦法》第二十四條第二款明確規(guī)定，環(huán)境監(jiān)測報告可以作為查處環(huán)境違法行為的證據(jù)。這就要求環(huán)境監(jiān)測及執(zhí)法工作必須向科學(xué)化、制度化、法律化的方向發(fā)展，這樣才能適應(yīng)黨和政府提出的“依法治國”的根本要求。

總結(jié)以往環(huán)境監(jiān)測及執(zhí)法的工作和實(shí)踐，環(huán)境污染的受害者可能是個人、集體甚至是國家，同樣環(huán)境污染的制造者也可能是個人、集體、國有企業(yè)和外資企業(yè)。因此環(huán)保部門在環(huán)境監(jiān)測及執(zhí)法工作中的難度有所增加，矛盾也日益突出。一方面，管理的相對方對環(huán)保法有所了解，但由于他們所處的環(huán)境和位置，常常與行政機(jī)關(guān)對環(huán)保法規(guī)的理解背道而馳，進(jìn)而不服行政機(jī)關(guān)依法作出的處理決定而引起一些行政爭議。另一方面，在環(huán)境現(xiàn)場監(jiān)測與執(zhí)法中，由于環(huán)保行政機(jī)關(guān)的“違法行政”或不當(dāng)行政而侵犯對方合法權(quán)益的情況也時常發(fā)生。因環(huán)境監(jiān)測工作程序復(fù)雜，專業(yè)性、技術(shù)性很強(qiáng)，在工作中缺少設(shè)備和必要的手段，以及相關(guān)人員缺乏經(jīng)驗等，因而也可能發(fā)生過失的行為；由于環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法隊伍中有些人員的專業(yè)、職業(yè)素質(zhì)較差，管理水平低，不能正確處理復(fù)雜情況下的環(huán)境問題，也是爭議發(fā)生的原因之一。

面對環(huán)境監(jiān)測與執(zhí)法部門在執(zhí)法工作中難度的加大，應(yīng)加強(qiáng)相關(guān)人員的培訓(xùn)，以提高其業(yè)務(wù)素質(zhì)，使其熟練掌握相關(guān)政策及法律法規(guī)外，要求做到行政執(zhí)法工作程序化，運(yùn)用能夠證明管理相對方違法事實(shí)的證據(jù)來裁決處理發(fā)生的環(huán)境案件，“先取證，后裁決”，做到減少失誤，保證行政行為的合法性和有效性。

環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法部門在其執(zhí)法工作中，必須注意收集管理相對方的執(zhí)法事實(shí)，這些能證明違法的事實(shí)，就是行政違法的依據(jù)，可以用來直接或間接地證明對管理相對方所做出的處理決定、處罰決定是否正確［3］。當(dāng)管理相對方對環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法部門的處理或處罰決定不服而提起行政訴訟時，環(huán)保行政執(zhí)法部門即可把這些事實(shí)材料作為證據(jù)進(jìn)行行政應(yīng)訴。因此，在環(huán)保監(jiān)測和執(zhí)法管理中，全面、客觀地收集證據(jù)，對于環(huán)境行政管理部門來說，是至關(guān)重要的，這樣才有利于維護(hù)法律的尊嚴(yán)和執(zhí)法的權(quán)威性。

由于環(huán)境案件具有很強(qiáng)的科學(xué)技術(shù)性，而其時效性相當(dāng)顯著，再加上因果關(guān)系復(fù)雜，所以作為環(huán)境案件的證據(jù)就不是只憑單一的一項證據(jù)就可以證明事情的全部。例如某廠因治理設(shè)備發(fā)生故障，引起污水中含酚量超標(biāo)，但該廠沒有及時向環(huán)保部門通報情況，就擅自將含酚污水直接外排。當(dāng)環(huán)保部門發(fā)現(xiàn)了這一情況后，為了核實(shí)和全面掌握這一事件的全過程，首先通過監(jiān)測站在廠總排水口取樣監(jiān)測，以證實(shí)污水中含酚量是否超標(biāo)。監(jiān)測結(jié)果證明，該廠排放的廢水中含酚量確實(shí)超標(biāo)，取得了第一手材料；同時為了進(jìn)一步印證該廠含酚廢水的排放情況，環(huán)保部門查閱了該廠的生產(chǎn)記錄，以證實(shí)該廠處理裝置停止進(jìn)行的確切時間。環(huán)保部門還找了現(xiàn)場負(fù)責(zé)人及處理裝置的運(yùn)行人員談話，并作了詳細(xì)記錄，讓當(dāng)事人審閱并在記錄上簽字。根據(jù)所收集到的當(dāng)事人陳述、生產(chǎn)記錄（復(fù)印件）、取樣記錄、監(jiān)測報告，以及環(huán)保行政執(zhí)法人員的現(xiàn)場筆錄等證據(jù)材料，依照《中華人民共和國水污染防治法》，對該廠作出了行政處罰決定，當(dāng)事人也服從了行政處罰決定。

充分地收集證據(jù)就是要將能說明環(huán)境案件真實(shí)情況的事實(shí)最大限度地從各方面收集起來，力求全面、如實(shí)、完整地說明案件情況。

4 環(huán)境監(jiān)測活動和執(zhí)法過程證據(jù)收集的要素分析

4.1 現(xiàn)場筆錄

現(xiàn)場筆錄是能說明現(xiàn)場情況的記錄，是一種記述性的文字資料［4］。在作現(xiàn)場筆錄時，要求字跡清晰，事實(shí)完整，用詞準(zhǔn)確，內(nèi)容應(yīng)有一定的規(guī)范，如時間、地點(diǎn)、參加人、現(xiàn)場簡單示意圖以及情況說明等。一份好的現(xiàn)場筆錄就是環(huán)境行政執(zhí)法工作中絕好的證據(jù)。

在現(xiàn)場調(diào)查的時候，往往同時可以取到其他證據(jù)，如與當(dāng)事人的談話記錄，可作為當(dāng)事人的陳述。如果在現(xiàn)場筆錄中附上同時制作的視聽資料（照片、錄音或錄像帶等），就能使現(xiàn)場筆錄更加準(zhǔn)確地說明事實(shí)的真實(shí)性。在制作視聽資料時，要注意使其具有能說明事實(shí)的特點(diǎn)，附有較完整的文字說明，制作的圖像中應(yīng)有能說明現(xiàn)場情況的標(biāo)志，以證明取證的地點(diǎn)。在現(xiàn)場檢查中，應(yīng)以最大的可能性去收集與案件有內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的資料，力求從各方面來說明案件的真實(shí)情況。

一份好的現(xiàn)場檢查筆錄以及同時收集的證據(jù)，應(yīng)該能使當(dāng)時不在現(xiàn)場的人通過查閱案卷即可了解到案情及環(huán)保部門作出行政行為的根據(jù)和依法做出的處理決定是否正確。

4.2 監(jiān)測資料

環(huán)境執(zhí)法中的監(jiān)測資料，是用科學(xué)的手段記錄環(huán)境案件當(dāng)時的情況，所以監(jiān)測資料有極重要的證明作用。但是由于環(huán)境案件有極強(qiáng)的時空性，因此用來說明現(xiàn)場情況的監(jiān)測資料也必須有嚴(yán)謹(jǐn)?shù)目茖W(xué)性，以求有準(zhǔn)確說明問題的特點(diǎn)，因此作為證據(jù)的監(jiān)測報告應(yīng)包括下述內(nèi)容。

所采用的監(jiān)測方法和取樣方法；采樣點(diǎn)的說明，應(yīng)包括采樣時間、地點(diǎn)、采樣人員、樣品固定方法及保存方法等，必要時應(yīng)有圖示；有關(guān)計量部門對監(jiān)測儀器的校驗證明和監(jiān)測人員合格證書；有關(guān)監(jiān)測結(jié)果準(zhǔn)確性的保證——監(jiān)測工作的質(zhì)量控制手段；有關(guān)包括原始記錄、計算依據(jù)等在內(nèi)的全部監(jiān)測記錄及計算過程的記錄。

監(jiān)測結(jié)果之所以能夠成為環(huán)境行政執(zhí)法中的有力證據(jù)，其準(zhǔn)確性和可靠性必須能夠得到仲裁機(jī)關(guān)的認(rèn)可，否則不能作為證據(jù)應(yīng)用。如果在上述內(nèi)容中有任何一項不能做到，則監(jiān)測數(shù)據(jù)的可信程度將被打上問號，作為證據(jù)的真實(shí)性也會受到影響。

由此可見，在環(huán)境管理的各環(huán)節(jié)中，包括監(jiān)測工作的各環(huán)節(jié)中，要求做到制度化、程序化、法律化。同時也要求環(huán)境監(jiān)測的上級機(jī)構(gòu)對于各監(jiān)測站的質(zhì)量傳遞、質(zhì)量考核、人員業(yè)務(wù)培訓(xùn)及質(zhì)量控制工作等方面進(jìn)行指導(dǎo)、監(jiān)督、檢查和考核，以期做到作為環(huán)境行政執(zhí)法依據(jù)的監(jiān)測數(shù)據(jù)經(jīng)得起審查、驗證。誠然，監(jiān)測結(jié)果即使不作為行政訴訟使用，其準(zhǔn)確程度亦可反映出監(jiān)測站的工作質(zhì)量和業(yè)務(wù)水平。

在環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法工作中，上述證據(jù)的收集是在日常工作中隨時都應(yīng)該進(jìn)行的，而且也是在日常工作中必須進(jìn)行的程序，如果能夠注意到這方面證據(jù)的收集，環(huán)保行政機(jī)關(guān)在行政訴訟中就可以避免被動。

4.3 勘驗筆錄

勘驗筆錄在環(huán)保案件中，是用于對污染事故，或?qū)Νh(huán)境造成重大影響的非正常排放等現(xiàn)場事后進(jìn)行勘驗時所作的筆錄；它具有極為重要的證明作用。在進(jìn)行勘驗工作時，應(yīng)注意以下事項，以求全面反映污染狀況。

（1）勘驗參加人員，應(yīng)有造成污染單位人員、環(huán)保執(zhí)法人員及特邀的相關(guān)專家等?？彬炃埃瑧?yīng)了解污染情況，污染原因，以確定勘驗步驟?？彬灩ぷ鲬?yīng)全面進(jìn)行，其路線及范圍應(yīng)包括污染源勘驗、污染物傳播途徑勘驗及污染受害現(xiàn)場勘驗等。

（2）勘驗工作應(yīng)盡量采用科學(xué)的方法和手段來進(jìn)行。一般在勘驗工作中要同時進(jìn)行監(jiān)測，以查清污染事故發(fā)生的原因，確認(rèn)造成污染事故的污染物質(zhì)，以及污染損害的范圍和程度，為環(huán)境行政執(zhí)法處理污染事故提供依據(jù)。因此，在對污染事故監(jiān)測時應(yīng)做到了解污染事故發(fā)生的全過程和所造成的危害后果，以利于監(jiān)測人員正確設(shè)計監(jiān)測方案，確定監(jiān)測對象和范圍。環(huán)境污染的時間性極強(qiáng)，污染物質(zhì)進(jìn)入環(huán)境后，易發(fā)生遷移、轉(zhuǎn)化、擴(kuò)散和稀釋等變化，只有及時進(jìn)行監(jiān)測，才能收集到與污染發(fā)生時相近的污染數(shù)據(jù)和情況，為處理污染事故提供可靠依據(jù)。合理布設(shè)采樣點(diǎn)，開展連續(xù)或重復(fù)監(jiān)測，以掌握污染物在不同時間、地點(diǎn)的濃度；條件允許時，還應(yīng)擴(kuò)大應(yīng)監(jiān)測的項目，以利于多方面查清污染損害原因。

（3）勘驗過程中的每一步都應(yīng)做詳細(xì)筆錄?？彬灩P錄可以與鑒定結(jié)論、視聽資料、監(jiān)測結(jié)果等同時使用，以便更確切地反映案件的真實(shí)情況。

勘驗筆錄作為證據(jù)是能夠客觀地說明問題的，但不是所有的案件都有條件進(jìn)行全面勘驗，如當(dāng)污染規(guī)模及范圍較小，污染事故發(fā)生的時間已較長，搜集現(xiàn)場情況已不具備條件等時，勘驗工作就會發(fā)生困難。遇到這種情況就應(yīng)當(dāng)采取其它措施加以彌補(bǔ)。

4.4 鑒定結(jié)論

環(huán)境污染案件的因果關(guān)系復(fù)雜，人們對眾多污染物的性質(zhì)、遷移規(guī)律、毒理及累積情況尚不清楚，而且污染危害往往是多因子的復(fù)合效應(yīng)所致，所以在某些特定情況下，應(yīng)該由權(quán)威機(jī)關(guān)作出鑒定結(jié)論。一般說來鑒定結(jié)論為污染物的鑒定、污染毒性、污染物致害機(jī)理鑒定、污染病因?qū)W鑒定、污染損害情況鑒定。

在大多數(shù)的環(huán)境案件中，較多應(yīng)用的是污染物鑒定和污染損害情況鑒定。鑒定結(jié)論作為環(huán)境案件的證據(jù)，應(yīng)注意鑒定單位是否具有權(quán)威性；鑒定中所用的樣品采樣方法和采樣點(diǎn)的分布是否符合科學(xué)規(guī)律等。鑒定結(jié)論需經(jīng)環(huán)境行政執(zhí)法部門或司法機(jī)關(guān)認(rèn)定后，方能作為證據(jù)使用。

綜上所述，在環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法中，特別是在環(huán)境行政爭議或環(huán)境行政訴訟中，環(huán)境監(jiān)測與執(zhí)法部門的證據(jù)收集和舉證責(zé)任是不能忽視的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。如果環(huán)境行政執(zhí)法部門在其執(zhí)法或訴訟過程中沒有準(zhǔn)確、可靠的監(jiān)測數(shù)據(jù)來源，拿不出足以說明執(zhí)法的依據(jù)，或舉不出作出行政行為的證據(jù)來，那么它在行政訴訟中的敗訴就是不可避免的了。因此，環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法部門不僅應(yīng)該高度重視證據(jù)的收集，更應(yīng)研究如何采集能說明案情典型性、關(guān)鍵性的證據(jù)。同時也使行政執(zhí)法順利、及時地進(jìn)行。這也需要進(jìn)一步提高各級環(huán)境監(jiān)測和執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水平，使執(zhí)法工作更加科學(xué)化和法制化，達(dá)到依法治理和管理環(huán)境的需要。

5 結(jié)語

改革開放以來，我國綜合國力顯著提高，人民生活水平得到了明顯的改善。但作為一個人口眾多，幅員遼闊和經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的國家，在環(huán)境保護(hù)與資源開發(fā)利用方面仍面臨著許多問題和矛盾。如基礎(chǔ)工業(yè)迅速發(fā)展與污染治理滯后的矛盾；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，但大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由于技術(shù)水平低下，工藝落后，設(shè)備簡陋，造成環(huán)境污染加劇的問題；人口不斷增長與耕地逐年減少的矛盾等等［5］。因此，環(huán)境保護(hù)工作任重道遠(yuǎn)，從可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，環(huán)境保護(hù)工作是社會發(fā)展進(jìn)程的一個重要組成部分［6］。為了解決環(huán)境管理中無法可依的問題，我國以環(huán)境立法為環(huán)境法制工作的重點(diǎn)，隨著環(huán)境保護(hù)法律體系的逐步形成和完善，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法，積極地開展環(huán)境監(jiān)測與執(zhí)法管理，已成為協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展的關(guān)鍵。在不斷的生產(chǎn)、生活中，達(dá)到經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益的有效統(tǒng)一。

［1］中國環(huán)境法制電視教育講座指導(dǎo)委員會辦公室.中國環(huán)境法制［M］.北京:國防工業(yè)出版社，1994.

［2］洪 浩.環(huán)境保護(hù)行政處罰實(shí)用手冊［M］.北京:立信會計出版社，2003.

［3］張志敏.環(huán)境違法認(rèn)定與法律解釋全書［M］.北京:中國環(huán)境科學(xué)出版社，1999.

［4］陳一云.證據(jù)學(xué)（第四版）［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2010.

［5］孟慶瑜，劉武朝.自然資源法基本問題研究［M］.北京:中國法制出版社出版，2006.

［6］錢 易.環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展［M］.北京:高等教育出版社，2000.