農村土地綜合整治中存在的問題與對策建議

張 昕，于清峰，郭曉楓，周明國

（1.鞍山市土地征用整理事務處，遼寧 鞍山 114002；2.鞍山市土地經營管理處，遼寧 鞍山 114002）

1 引言

1999年新《土地管理法》嚴格規定了土地用途管制和耕地保護制度。將農村閑置或利用不合理的建設用地復墾為耕地，同時將部分新增耕地置換為建設用地指標，在確保耕地占補平衡和動態平衡的前提下，起到了挖掘農村建設用地存量，緩解城鎮建設用地壓力的重要作用。在此基礎上發展形成了農村土地綜合整治制度，其內涵是在土地開發復墾整理和建設用地增減掛鉤基礎上發展形成的，指按照土地利用總體規劃確定的目標和用途，以土地整理、復墾、開發和城鄉建設用地增減掛鉤為平臺，推動田、水、路、林、村綜合整治，改善農村生產、生活條件和生態環境，促進農業規模經營、人口集中居住、產業聚集發展，推進城鄉一體化進程的一項系統工程。據統計，2001～2009年，鞍山地區共實施國家和省投資土地整理項目49個，總投資4億元，建設規模16 183hm2，新增耕地2 140hm2，地方政府實施補充耕地項目367個，新增耕地6 491hm2。農村土地綜合整治較好地解決了工業化城鎮化缺地、新農村建設缺錢、耕地保護缺動力、城鄉統籌缺抓手等問題。

目前鞍山市的農村土地綜合整治工作思路明確，從單一的土地整理復墾開發向綜合治理、整村推進拓展。農村土地綜合整治步伐明顯加快，很多項目都整合了涉農資金，以整治項目為載體，集中投入到項目區，取得了良好的效果。但農村土地綜合整治在有力地改變農民生產生活方式的同時，也出現了很多亟待解決的問題，這些問題嚴重影響了農民參與此項工作的積極性，不利于農村土地綜合整治的可持續發展。

2 存在的問題

2.1 各專項規劃間缺乏統籌

農村土地利用、村莊建設、產業發展、基礎設施、社會事業以及林業、水利等新農村建設缺少規劃，已有的規劃相互間統籌銜接不夠，沒有形成統一體系，操作性不強，前瞻性不高，是制約農村土地綜合整治的重要因素。

2.2 部分項目設計不合理

新農村配套設施缺乏，整體建設水平偏低，與當前發展現代農業生產的要求不相適應，不能讓農民充分滿意。部分項目規劃與現狀脫節，對耕作半徑、居住成本、畜禽養殖等農村生產生活的實際情況缺少統籌安排，項目區土地耕作層破壞嚴重，進水、排水錯位，不利于農民耕作生產。

2.3 地方政府資源和資金有效整合難度大

農村土地綜合整治主要靠財政專項投入和涉農資金整合。前期投入需要地方政府墊付，再以置換建設用地出讓金方式周轉，墊付資金不能及時回籠，如遇新村建設規模較大，建設標準較高，基礎設施和社會事業配套齊全，將導致地方政府資金籌措壓力加大。同時各部門在申報和實施支農惠農項目過程中，由于立項要求、資金來源和用途不同，建設內容產生獨立性，驗收標準出現差異性，不能滿足實際工作需要。

2.4 農民住房拆遷補償安置不到位

農村土地綜合整治項目是先拆舊房后建新房，項目一旦批下來，要求在很短時間內把舊房拆掉，但此時新址剛選定，多數農戶拆了舊房沒地方住。由于農民獲得的住房拆遷補償標準一般低于近年來交通項目征地標準，不但沒有分享到宅基地通過土地整理與城鄉建設用地指標置換產生的高額土地增值收益，而且耕種半徑范圍內的房源十分有限，農戶租房過渡問題凸顯，群眾對此意見很大，背離了農村土地綜合整治的初衷。

2.5 管理機制有待完善

因管護資金短缺、責任不落實，新型農村社區建成后，村莊后續管理不到位，道路及灌溉設施維護、生活垃圾處理等服務的長效管理機制不健全。

3 對策與建議

3.1 尊重民意，維護權益

農村土地綜合整治工作與廣大農民的切身利益密切相關，各級、各部門要嚴格貫徹落實國發（2010）47號文件精神，保障農民的知情權、話語權、參與權、收益權和監督權。充分聽取當地農村基層組織和農民的意見，做到整治前農民同意，整治中農民參與，整治后農民滿意。對土地調整互換使用、房屋拆遷、住宅設計、農田整理方案等涉及農民財產權益的問題，提供多種選擇并舉行公告、公示、聽證、論證，由農村集體經濟組織和農戶自主決定，不搞強拆強建。

3.2 加強領導，落實責任

農村土地綜合整治是一項系統性、全局性工作，涉及到農業和農村工作諸多領域，要進一步建立健全地方政府主導、國土資源部門搭建平臺、相關部門各司其職協調聯動的工作機制，確保資金投入到位、技術指導到位、監督管理到位，真正做到優化配置資源、捆綁使用資金、靈活運用政策、催生綜合效益。

3.3 多元籌資，整合項目

增加財政資金投入，大幅度提高農民住房拆遷補償標準。在保證目前財政專項資金全額用于農村土地綜合整治的同時，出臺市級支持農村土地綜合整治項目獎補若干政策，鼓勵農民自籌資金，一事一議，籌資籌勞，發揮主體作用，積極探索金融、工商、民營資金投入農村土地綜合整治和新農村建設的模式和途徑，引導社會資本通過市場化運作參與農村土地綜合整治項目建設，為農村土地綜合整治提供穩定的資金保障，緩解地方政府資金壓力。

3.4 因地制宜，統籌規劃

開展農村土地綜合整治工作，必須強調規劃的龍頭地位，以規劃引領建設。按照“統一規劃、統一設計、統一整治，統一發展”的要求科學編制農村土地綜合整治專項規劃、增減掛鉤項目區規劃和社區建設詳規，突出農村土地綜合整治區域綜合性、多功能性、多效益性的特點。項目規劃編制由國土資源部門統籌協調，縣級政府組織，并與土地利用總體規劃、縣域村鎮體系規劃、新農村建設規劃、產業發展規劃、生態建設與保護規劃、水利和交通等規劃相銜接，杜絕重建新、輕拆舊，重城鎮、輕農村，單一解決城鎮建設用地供需矛盾的現象。項目設計堅持一村一策、因地制宜的原則，要緊貼農村、農民、農業的現實，方便農民生產、生活，不能過分地、片面地追求新村規模，做到布局合理，規模適度，相對集中，耕作半徑不宜超過1.5km，新房戶型最好能有院落，能放農機具、能養雞鴨鵝等家禽。

3.5 做好拆遷安置工作，發展社區建設

農村土地綜合整治項目必須遵守“先安置、后拆遷；先復墾、后使用”的原則。要充分考慮經濟困難戶的實際情況，科學制定拆遷安置補償標準，補償資金實行專款專用、專賬管理、專項核算，封閉運行，要按照與農戶簽訂的協議，及時足額發放到農民手中。要做好項目區農民就業培訓和就業安置，根據農民群眾生產生活需要，搞好社區養老、醫療、教育、商業、文體等相關配套設施和道路、供水排污、沼氣供熱、垃圾處理等公共服務設施以及農具存放、加工園區等配套設施，使社區居民的生產生活更加方便。

3.6 健全管理制度，完善工作機制

要實行“一張圖”管理，加快進行項目區數據庫建設，建立完善農村土地綜合整治項目在線備案制度，實現拆舊區、安置區、建新區信息的統一管理，并及時向社會公示，接受公眾和社會監督；要建立項目區管理制度，確保項目區的設立、批復、實施、驗收等規范有序；要制定掛鉤指標使用管理制度，確保增減掛鉤工作按照“總量控制、封閉運行、規范管理、結果可控”的原則實施；要建立檔案管理制度，確保項目區的各種文字、圖表、聲像等資料得到有效地保護和利用；要制定土地權屬管理制度，確保農民的土地財產權利得到保障；要明確受益主體，規范收益用途，在優先滿足農村各種發展建設用地后，經批準將節約的指標調劑給城鎮使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農村，切實維護好農民權益。要落實管護經費，建立長效機制，為新農村提供衛生、環保、安全等公共服務，加強新農村建成后環境管理和后續維護工作，探索健全村民自治制度和村民議事制度，大力推進農村社會保障制度改革，為順利進行農村土地綜合整治營造良好的環境。

［1］劉彥隨.陜西農村宅基地綜合整治模式的價值與啟示［J］.中國土地，2011（7）：61～62.

［2］王國申.加快農村土地整治規劃編制和實施 促進遼寧土地整治工作健康發展［J］.國土資源，2011（1）：31～32.