長江水上消防行政執法中的問題及對策

□梁源

長江水上消防行政執法，是依法對長江干線水域涉水企事業單位、船舶、水上設施等消防安全情況進行監督檢查、對違反消防法律法規的行為責令改正，并依法實施處罰的執法行為。水上消防行政執法工作關系到長江干線水域治安穩定、航運事業發展與人民生命財產安全。伴隨著新 《消防法》的頒布，長江水上消防工作走上了依法治火的軌道，也為消防行政執法奠定了良好的法律基礎，初步形成了較為規范的消防行政執法體系，消防行政執法隊伍不斷壯大，工作不斷向縱深推進，極大服務了長江航運經濟建設。隨著國家加大長江 “黃金水道”建設，長江航運經濟已處于發展方式轉型和高速發展階段，長江水上消防監督工作也面臨著新的考驗與挑戰。2011年1月21日，國務院出臺了 《國務院關于加快長江等內河水運發展的意見》，提出了以建設 “平安、暢通、便捷、綠色”長江為主的內河航運。長江 “黃金水道”大開發，水上消防行政執法工作也面臨著新的考驗與挑戰。在新的歷史條件下，如何加強水上消防行政執法工作，保障長江航運經濟的可持續性發展，需要我們不斷深化認識、多角度地進行審視。特別是水上消防行政執法中暴露出的諸多問題應引起我們的充分重視。在此，筆者試從長江水上消防行政執法中暴露出來的問題，從外部、內部和相關因素三個方面進行簡要分析，并在對策上作一粗淺探討。

一、當前水上消防執法工作中存在的問題

（一）水上消防行政執法的外部因素

1.消防法律法規不能較好滿足水上消防行政執法需求。近年來，消防法制建設越來越受到國家的高度重視， 《消防法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》等各種法律法規的實施與完善，為預防火災和減少火災危害、保障經濟建設的順利進行，提供了有力的法律武器，為全面加強消防監督執法工作、督促火災隱患整改提供了有效的法律保障，發揮了積極作用。然而在執法實踐中，我們發現，上述法律法規部分條款仍存在一定的局限性，盡管部分消防法律、規章予以了補充，但仍不完善，且在實施消防處罰中可操作性不強，特別是缺乏符合水上特征的消防監督法規。船舶、水上設施的監督檢查有規范，但無嚴格的法律效力；責任追究、處罰種類和范圍偏窄；水上設施的消防建審缺乏專門法規，多數仍套用陸上規范等，這在一定程度上削弱了水上消防行政執法的力度，亟待進一步完善。

2.“消防安全責任制”落實參差不齊、效果不理想。目前，涉水單位、船舶雖實行了“消防安全責任主體制”，但在個體、私營企業，甚至在規模企業的落實效果不盡如人意。一是消防安全責任往往只表現為行政管理責任，而非法律責任。如對不履行消防安全職責的行為，即便是消防部門查出問題，或不履行消防安全責任造成了一定后果，消防法規定，僅給予行政處分或者警告，且行政處分也不是消防監督執法的權限，這就導致了監督與管理的脫節，企業領導者重視不夠、消防安全意識淡薄、對應擔負的主體責任缺失。二是船舶流動性大，對其實施消防監督存在一定難度。三是航運經濟體制改革后，部分企業、船舶因為片面追求經濟效益，特別是個體船主對消防設施投入少，加上現有設施老化，消防隱患突出，往往是頭痛醫頭腳痛醫腳，不能從根本上解決長遠問題。

3.水上消防監督受行政手段干預較多。長江水上消防監督與長江干線水域航運經濟發展不平衡。一是部分企業管理者在經濟利益的驅動下，錯誤認為 “服務”就必須放寬消防監督執法， “處罰”就是妨礙航運經濟建設；有的甚至采取 “保姆式”服務，向外來投資者隨意承諾可以緩辦、減辦消防審批手續，甚至有的碼頭建設無事前建審，助長了消防配套設施先天不健全的頑疾。二是隨著水上聯合執法工作的跟進，公安、海事部門在水上消防監督、檢查上職責劃分中不明確、不規范，有些方面存在交叉，有些方面又存在空隙。三是水陸結合部的消防監督職責在部分地方存在管轄紛爭，有的由長江航運公安機關負責，有的則由地方公安機關管理，相互間溝通少，認識不統一、責權不明確。

（二）水上消防行政執法的內部因素

1.執法人員業務素質問題。消防監督執法工作是一項原則性、政策性、規范性、系統性極強的工作，是消防監督人員消防監督全面素質和綜合能力的反映，而水上消防行政執法更是專業性強、涉及面廣、標準復雜、要求嚴格。目前，正規院校消防專業人數不多，執法隊伍素質參差不齊，適應水上消防管理和航運經濟發展的思路滯后。另外，水上公安消防監督人員數量明顯偏少，水上消防站（點） 布局不合理，消防船艇偏少，加上流動、分散的船舶使工作量增大，潛心進行系統業務學習時間大為減少。有相當部分民警對船舶、水上設施的基本知識掌握不深，致使在監督檢查中難以發現問題，發現隱患處置欠妥，在一定程度上降低了消防行政執法效率和執法力度。

2.派出所的消防管理職能問題。一是交通運輸部公安局近期下發的 《交通公安派出所消防監督工作規定》中，對消防職責作出明確界定，但民警履職素質仍是短板之一。二是信息聯動機制不健全，一方面派出所轄區內的消防管理動態難以迅速反映，另一方面消防監督部門工作難以獲得基層的有效支持。三是對船舶火災隱患跟蹤還不能有效融入于派出所基礎工作中，致使對船舶隱患整改難以落到實處。四是派出所在火災現場保護中存在認識不清、能力不強、程序不到位的問題。

3.消防行政執法的內部監督機制問題。主要表現在絕大部分法制、督察部門對消防工作不了解、不熟悉，難以在消防執法中發揮有效的監督制約作用。近年來開展的執法質量檢查，由于法制部門民警缺乏相關消防知識，對消防行政執法責任問題仍只能由消防部門說了算，降低了對執法過錯責任追究的力度，對消防監督人員起不到規范、警示和教育的作用。

（三）水上消防行政執法的相關因素

1.執法行為不規范。一是消防法律法規運用不準確，執法隨意性大，違法行為與引用的法律條款不相符，甚至不引用法律條款。二是以罰代法、以罰代停、以罰代改的現象不同程度地存在，執法不嚴的現象較為突出。三是消防行政執法文書不規范。部分消防監督人員對檢查發現的火災隱患，只是采用口頭方式督促整改，忽略了按規定填寫相關法律文書的程序。四是執法不嚴，該罰的不罰，該執行的不執行，違法不究的現象比較普遍。

2.執法程序不完善。一是內部行政審批制度不完善，不落實。沒有建立嚴格的行政審批制度，有的雖已建立，但審批把關不嚴，形同虛設。二是執法程序錯誤。有的先處理后取證、先處罰后裁決、先裁決后審批；有的對不應當場處罰的違法行為，進行了當場處罰。三是不依法履行告知義務。在行政處罰時，不告知當事人處罰的事實、理由和依據，不告知當事人有要求聽證的權利。四是執法程序中斷。對消防違法行為，該整改的不責令整改，責令整改到期不復查，整改不徹底不依法處罰。

3.執法意識不到位。水上消防行政執法因涉水、涉船的特殊性，要求消防監督民警必須貼近基層、貼近船舶、貼近涉水單位，但部分消防民警下轄區不勤，有的片面依賴派出所在日常工作中代管；有的將工作僅停留在專項檢查中；有的 “重罰輕管、以罰代改”，沒有處理好隱患整改與長遠發展的關系；有的基礎工作不落實，對涉水企業、船舶的數據掌握不全、更新不快。

二、改進和加強水上消防執法工作的對策

（一）切實抓好涉水消防法規建設

要從適應長江航運經濟發展方式轉變和社會發展的客觀要求出發，加快水上消防監督立法工作。結合長江內河航運實際，對現行的消防法規，特別是涉水、涉船消防法律、規章以及消防技術規范、標準進行認真的清理，制定、完善相關的行業消防標準和與航運經濟相銜接的消防法規。

（二）切實抓好水上消防行政執法機制建設

一是要搞好法制監督，重點要加強法制、督察部門對消防行政執法的監督、檢查和制約能力，大力推行警務公開，加大消防監督執法的透明度，公開執法程序，聘請監督員，定期向社會征求對消防監督工作的意見，從而提高消防執法水平。二是要建立完善水域巡查、船舶檢查、隱患跟蹤和整改復查機制，運用好重大火災隱患評估和火災預警機制。三是要將消防工作納入公安工作總體目標，落實責任，加大考評獎懲力度。四是要處理好監督部門與派出所的業務關系，在明確轄區消防重點部位分級管理基礎上，結合水上工作特點，逐步將消防監督責任分解到水上警務區的每個民警身上。

（三）切實抓好水上消防基層基礎工作

重點是抓好水上轄區消防基礎數據庫建設，包括收集原始資料、監督檢查記錄、數據更新等工作。由于涉水企業特別是船舶流動性大、人員配置不穩定、設施差異性較大，實踐中，我們總結出三條經驗：一是抓好重點時段的信息采集更新，即春節前后、航道整治待航，這時船舶大都在船籍地停泊或相對集中停泊，便于登船集中收集資料、開展檢查、宣傳教育，并對隱患整改情況實行跟蹤檢查。二是水域治安巡邏與消防安全檢查同步進行，最大限度提高水域巡邏時間和見警率，最大限度地提高工作效率。三是加強與海事、航道以及船舶修造企業的聯系溝通，交流反饋和共享船舶消防信息，形成船舶消防齊抓共管的有利局面。

（四）切實抓好消防民警教育培訓工作

一是結合水上消防工作新形勢、新特點，通過 “戰訓合一”、“輪值輪訓”等形式，加強對派出所分管消防領導和專（兼） 職消防民警培訓，逐步建立一支精通法律、專業過硬的基層消防執法隊伍。二是對執法人員建立科學考核制度，法制部門要建立個人培訓檔案，重在突出操作性、基層性和長效性。三是要全面推行持證上崗制度和資格年審，確保消防監督人員能熟練掌握常用消防法規，熟練制作、使用各種法律文書，從而提高整個消防執法隊伍整體素質。

（五）切實抓好消防安全責任制的落實

一是要落實 《消防法》、公安部 “61號”令，加強 “消防無小事”教育，使企業、船舶消防安全成為企業的主體責任、主要領導的“第一責任”。二是要協助、配合轄區企事業單位逐步健全和完善安全責任制，建立義務消防組織，提高重點崗位的履職能力。三是要加強涉水企業、水上設施、船舶的消防硬件建設，要通過監督檢查，對老化、落后、失效的設施堅決淘汰，并督促新設施配置到位。對新型科技設施配置，如視頻、探測和滅火設備，要按照 “誰受益、誰投資”的理念，鼓勵企業加強投入，推動消防科技進程。

（六）切實抓好消防宣傳和消防演練工作

一是要始終把對涉水企業、船東、船民消防宣傳教育當作一項重要基礎工作來抓，進一步優化消防行政執法環境。二是要大力開展消防技能培訓，對涉水消防重點單位的主管領導、重要崗位和工種加強消防安全知識培訓，提高“應知應會”能力。三是要結合船舶、碼頭、錨地、渡口、水上加油站、貨場等重點部位的消防安全實際，協助轄區單位完善滅火預案、分解安全責任、完善安全措施，并定期組織開展滅火演練，切實加強涉水單位消防安全 “四張網”建設。

（七）切實加強水上消防監督的硬件建設

目前，水上消防行政管理的硬件配置還比較落后，今后應重點加強四個方面的建設：一是按長江不同水域的水文特征配置相應的消防躉船和消防艇；二是明確適應水上環境火災調查裝備的配備標準，并配置相應的火調設備；三是參照刑偵技術點的經驗，分層次按高低搭配的原則配置必要的技術鑒定設備；四是按照船舶防火防爆的需要，在基層消防隊伍中配置必要的便攜式探測、檢驗設備及個人防護設備。

（八）切實加強水上消防行政執法的思路創新

長江水上消防監督工作具有廣泛性、多樣性、專業性和技術性很強的特點，長江公安消防部門在加強自身工作的同時，要大力發展和充分發揮水上聯動的優勢，加強對水上消防安全新形勢、新動向的調研，加強對涉水新法規的針對性研究，加強對涉水行業的消防安全咨詢和科技指導，加強對基層消防工作經驗的總結和推廣，積極探索消防監督專業化、規范化的新路子，不斷提高對水上消防控管力度，建立一張涵蓋面廣、層級分明、權責明晰的水上消防網絡，建立一套行之有效、運轉有力的長效管理體系，為長江航運經濟健康、有序、可持續發展提供堅實的消防安全保障?！?/p>