關于以省為單位實施動物疫病區域化管理及對跨省動物采取無疫區檢疫措施的探討

鄧 勇，肖 穎

（1.重慶市動物衛生監督所，重慶 401121；2.重慶市動物疫病預防控制中心，重慶 401147）

種種跡象表明，動物異地頻繁流通，已成為當前引發動物疫病發生的主要原因。舊病未除，新病增多，加之病毒變異，毒型增多，多病原混合感染普遍，環境致病微生物污染日趨嚴重，使得通過免疫、常規檢疫和撲殺等防控措施變得越來越困難。如何采取新的防控措施，加強對動物及動物產品的流通監管，防止動物疫病跨區域傳播，提高綜合防控能力，應當成為當前獸醫工作研究的重點。

1 動物遠距離移動中存在的問題

從目前的情況看，遠距離運輸動物而跨區域傳播動物疫病已成為當前動物疫病發生的最主要因素。疫病隨著公路、鐵路沿線走，動物價格地區差異大時，疫情也越嚴重。有的地方一發病，當地和周邊地區的動物價格下降，就加速了外流和長途運輸。由于面源污染嚴重，調運畜禽中存在隱形帶毒個體，在調運時突然混群及應激反應等因素導致發病，或經長途運輸后動物機體因抗病力普遍下降導致發病。

2 常規控制措施已不能滿足需要

目前，我國現行已采取的控制動物移動措施，包括實施動物產地檢疫、省際動物衛生監督檢查站監督檢查和乳用種用動物調運審批等，加上疫區管理的特殊措施，均不能滿足防止動物疫病跨區域傳播的需要。

2.1 產地檢疫方面 在動物及動物產品流通監管方面，管得“最松”的是產地，“最嚴”的是到達地，從地區利益和部門利益的角度出發，都愿意多調出動物及動物產品；部分檢疫人員把關不嚴，其手中權力“太大”，隨便開出檢疫證明就可以讓動物及動物產品通行全國。同時，常規產地檢疫難以發現潛在感染的動物或抗體水平低下的動物。

2.2 省際檢查站監督檢查方面 隨著交通建設的突飛猛進，目前已設置的省際動物衛生監督檢查站數量難以覆蓋所有交通路網，特別是隨著高速公路的快速建設，使得跨省市的動物及動物產品難以接受檢查。更為重要的是，現行法律法規沒有規定跨省市運輸的動物及動物產品必須接受檢查站的監督檢查（實施無疫區管理除外），這就使得大部分運輸的動物及動物產品沒有接受檢查站檢查，而是長驅直入到達目的地。

2.3 乳用種用動物調運審批方面 《動物防疫法》規定：跨省市引進乳用、種用動物的，應當向輸入地省級動物衛生監督機構申請辦理審批手續，乳用、種用動物到達目的地后應當進行隔離。實際上，到達省市的審批許可及到達后的隔離檢疫就是一種國際規則的區域化管理措施。

目前，我國動物防疫法律法規在相對人法定義務方面，除乳用種用動物跨省調運外，調運其它動物沒有向到達地申報許可的義務，在運輸途中沒有必須接受省際檢查站檢查的義務，動物到達后，特別是再飼養動物到達后，也沒有必須實施隔離的義務，這就在很大程度上造成了到達地的監管工作難以到位。

3 已經具備加強動物移動控制的條件

3.1 國際有規則

對動物疫病實施區域化管理，建立區域化管理區域。各區域間的動物及動物產品流通實行嚴格的準入機制，降低動物疫病通過流通傳播或擴散的風險，是國際規則的要求及各國實踐經驗的總結。各國為應對跨區域傳播的動物疫病，均對動物及動物產品采取了嚴格的準入管理措施，有了較為成熟的經驗，最終，這些經驗都成為國際通行的規則，并在《國際動物衛生法典》中進行了明確，這些規定適用于國與國之間動物及動物產品流通控制，也適用于國內不同區域之間調運的流通監管。對動物疫病實施區域化管理已成為發達國家預防、控制、消滅動物疫病的通行做法和首要措施。筆者認為，我國地域廣，載畜量大，動物疫情復雜，特別適用國際區域化管理的通行做法和規則。

3.2 省市有做法

為有效控制流通領域的動物疫情，確保跨區域流通的動物及動物產品安全，部分省市陸續利用地方立法、出臺相關政策，以及充分利用新修訂《動物防疫法》的規定，加大了對跨區域流通的動物及動物產品的控制。海南、上海、北京、浙江、重慶等省市逐步開始實施不同形式的動物疫病區域化管理措施，不斷提高區域的動物保護水平，在動物及動物產品準入管理、企業和經營者備案、指定通道進入和引入隔離等方面，已有較成熟的作法。此外，許多地區和區縣在經歷動物疫病的慘痛教訓之后，積極探索，出臺了一系列外引動物管理辦法和措施，效果顯著，對當地動物疫病的防控發揮了極其重要的作用。

3.3 法規有支撐

控制動物遠距離移動不是一項單純的技術措施。從法律層面分析，調運前的準入或備案管理、調運中的指定通道進入、調運后的隔離檢疫合格等，均屬于行政許可的范疇。按照行政許可的設置規則，只有法律、法規可以設置行政許可，通過規章設置的必須一年后上升為法規。因此，采取區域化準入管理措施，最需要解決的是合法性問題，必須有強有力的法律法規作為支撐。這也就是許多地方通過市縣政府出臺文件，或通過防治重大動物疫病指揮部、獸醫主管部門和動物衛生監督所設置一系列準入管理措施實際上并不合法的原因。

筆者認為，在新修訂《動物防疫法》的框架下，不需要再進行大法的修訂和地方立法，而只需要把新法第24條和第45條設置的區域化管理和無疫區檢疫用在控制動物跨省移動上，并在農業部規章或是規范性文件層面跟進的情況下，就可以解決依法實施的問題。在國家大量削減行政許可的情形下，在國家層面的法律法規體系下增設一個行政許可不容易，而這次新法新增了無疫區檢疫這一行政許可及相應的法律責任，這就使得控制動物跨省移動和實施準入管理有了國家層面的法律法規支撐和保障，這實際上可以看作是一項重大的政策調整。

4 建議

4.1 建立與國際接軌的區域化準入措施。從國際規則來看，區域化管理主要是包括風險評估、事前準入、口岸進入和隔離檢疫等措施；從省市作法來看，上海、北京、浙江、海南、重慶等省市采取事前備案許可，事中指定道口進入，事后再飼養動物隔離觀察等措施；從一些地區和區縣的做法來看，采取的也是事前準入和事后隔離觀察等措施。因此，無論國際規則，還是各省市通過立法采取的措施，還是部分地方自行采取的措施，都可以歸結到調運前的許可，進入區域的指定道口管理，以及再飼養動物隔離檢疫這三項措施。我國要杜絕和減少動物調運帶來的疫病傳播風險，應當考慮充分利用國際規則和區域化準入管理這一合法的技術手段，充分利用各省市和部分地方成熟有效的外引動物管理經驗，全面實施區域化準入措施。

4.2 明確三個觀點

4.2.1 以省為單位實施區域化管理。隨著我國交通建設的突飛猛進，高速公路、鐵路、航空網絡的不斷延伸，原有的山脈、河流、盆地和半島等地理屏障作用被弱化，而行政區域的“區域”概念正在不斷加強。同時，省際間設動物衛生監督檢查站，以及種用、乳用動物跨省調運審批，實際上就是一種以省級行政區域為單位而實施的一種區域化管理措施。因此，建議我國采取以省為單位的動物疫病區域化管理措施。

4.2.2 全面開展無疫區建設。在目前國內疫情異常嚴峻的情況下，應當全面開展無疫區建設，盡量淡化無疫區建設的結果，專注于其建設過程，把相關管理制度建立起來，把區域化管理措施和無疫區檢疫措施利用起來，在強有力的控制動物區域流動的基礎上實施免疫凈化、監測凈化和撲殺凈化措施。

4.2.3 對跨省動物調運實施兩個行政許可。要在加強輸出省管理的基礎上，充分發揮輸入省的積極作用，給予其調控手段—區域化管理和無疫區檢疫措施，用產地的輸出許可和到達地的準入許可《動物防疫法》第43條和第45條）兩個行政許可來控制動物跨省調運。

4.3 突破三個障礙

4.3.1 對無疫區實施兩次驗收。采取無疫區檢疫措施應當是無疫區建設的第一步，試想一個地方如果不先采取無疫區檢疫措施，如何能開展免疫凈化和監測凈化，如何能建成無疫區。對這一問題，可考慮采取兩次驗收的方式，即第一次是國家層面驗收省市是否具備無疫區建設條件，如果具備條件，就同意該省市開始無疫區建設并實施無疫區檢疫，第二次驗收是最終能否通過評估的驗收。

4.3.2 給予無疫區檢疫恰當定義。無疫區檢疫和現在的內檢完全不同，而與進出境口岸檢疫相差無幾。無疫區檢疫本就是一種外檢的做法，應由調運前的許可、檢查站檢查和引入后隔離檢疫三大環節，以及建立調運風險評估機制構成。這里需要說明的是，調運前的許可、檢查站檢查和引入后隔離檢疫是無疫區檢疫的三個環節，共同組成了無疫區檢疫這一個行政許可行為，而不能機械的把無疫區檢疫一分為三，誤認為是三個沒有法律支撐的行政許可。

4.3.3 建立適當動物衛生保護水平。我國目前出臺的無疫區管理規定相對國際規則而言，在流通控制方面有所放寬，而即便如此，各省市按此要求去做，仍然非常困難。因此，可考慮讓各省市自行確定適合本省的“適當動物衛生保護水平”，根據情況選擇相關控制措施，分步實施，逐漸接軌。在控制的疫病種類方面，可先控制口蹄疫和高致病性禽流感；在控制動物及動物產品種類方面，先控制口蹄疫和高致病性禽流感的易感動物及動物產品，并重點控制動物，適當放寬產品，最后才考慮實施“運肉不運畜”；先重點控制再飼養動物，適當放寬屠宰動物；先重點控制長途運輸的動物，適當放寬短距離運輸的動物。在動物隔離方面，先不要嚴格要求隔離場必須設在緩沖區，對隔離的場地條件要適當放寬，隔離的時間也不能按照30～45天的隔離時間一步到位，隔離重點要針對再飼養動物，對屠宰動物暫不考慮隔離。

4.4 推進六項措施

4.4.1 事前準入 跨省引進動物及動物產品，調運前向輸入地動物衛生監督機構申請，辦理準引手續。在取得到達地的許可后，貨主向產地動物衛生監督機構申報檢疫，取得產地的檢疫證明。這里需要說明的是，事前準入可以有兩種做法，一種是低層次的準入方式，即只需要每一批次調運前的申請許可；另一種是較高層次的準入方式，即要求引入動物必須要親自符合要求且備案的規模場，動物產品必須來自符合要求且備案的規模屠宰加工企業。

4.4.2 指定道口進入 指定通道應當是由省級人民政府指定并公告，允許無疫區外動物及動物產品進入無疫區的通道，指定通道應設動物衛生監督檢查站。

4.4.3 隔離檢疫 再飼養動物跨區域調入后，在輸入地指定的檢疫隔離場，或在經營者自己選擇的符合條件的場所進行隔離觀察。隔離觀察期滿后，檢疫合格的準予分銷或混群飼養，不合格的采取相應處理措施。

4.4.4 風險評估 風險評估的方式有多種，其中一種是在貨主提出調入申請時，到達地動物衛生監督所根據國家對各地的疫情通報，根據本省無疫區控制動物及疫病的種類，以及輸出地之前調入的動物免疫、監測、檢疫和發病等情況，進行綜合風險評估，以決定是否允許貨主調入動物或動物產品。

4.4.5 逐步推進 在全國實施區域化管理和無疫區檢疫可考慮逐步推行的過程，可從實施了區域化管理和無疫區建設的省市開始，再到基礎條件好的省市，最后在全國推行。

4.4.6 經費保障 筆者認為，區域化管理和無疫區檢疫是一項投入最少，但有可能見效最大的動物疫病防控措施，其前期實施基本沒有費用，只需要農業部出臺政策，各省市按照新修訂《動物防疫法》第45條的規定，爭取地方政府承擔無疫區檢疫的費用。后期國家層面可在檢查站、隔離場及無害化處理場建設方面予以跟進。

無論采取何種控制動物移動的措施，均有利有弊，如采取前面所述措施，也可能出現地方保護和技術壁壘，在一定程度上影響動物及動物產品的流通。但筆者認為，在目前國內嚴峻的動物疫情形勢下，各省市采取區域化準入措施和無疫區檢疫措施，利將遠大于弊。

[1]第10屆全國人民代表大會常務委員會. 中華人民共和國動物防疫法[Z]. 國家主席令[2007]71號.北京：第10屆全國人民代表大會常務委員會，2007-08-30.

[2]農業部. 無規定動物疫病區評估管理辦法[Z]. 農業部令[2007]1號.北京：農業部，2007-01-23.

[3]農業部. 無規定動物疫病區管理技術規范（試行）[Z]. 農醫發[2007]3號.北京：農業部，2007-01-25.

[4]劉俊輝，張衍海，鄭增忍，等.實施動物疫病區域化管理促進動物及動物產品國際貿易 [J].中國動物檢疫，2009，26（2） ：2-4.

[5]張衍海，劉俊輝，范欽磊，等.動物疫病區域化管理的新模式——生物安全隔離區劃 [J].中國動物檢疫，2008，25（9） ：9-11.

[6]趙維，鄭增忍.動物疫病區域化管理國際規則與我國無規定動物疫病區建設策略研究 [J].中國動物檢疫，2008，25（12） ：1-3