石油運輸對我國海洋污染的分析與對策

張 明

（福建交通職業技術學院 福建福州，350007）

1.石油運輸對我國沿海海洋的污染

近年來我國石油消費量增長速度加快，海上石油運輸空前活躍。2009年，中國原油進口量首次突破2億噸，2010年達到23930萬噸，其中的90%均通過海上船舶運輸完成。據估計每年由于石油運輸活動，排放到海洋中的石油高達100多萬噸，是人類其他活動泄入海洋石油量的10倍[1]。作為中國沿海常見的重要環境災害之一，海洋溢油事故在過去幾十年中未曾停歇。國家海洋局2009年《中國海洋環境質量公報》顯示，中國全海域海水中的主要污染物依然是無機氮、活性磷酸鹽和石油類。溢油事故造成巨大的經濟損失之余還會給生態帶來毀滅性的災難。

2010年大連新港“7·16”火災爆炸事故致1500噸原油泄漏入海，隨著油污被海潮的不斷擴大，完成清理工作“沒有具體時間表”，專家表示，事故造成當地海域的生態危害或將持續10年。2005年4月3日，葡萄牙籍油輪“阿提哥”在進入大連新港時意外觸礁，導致數百噸原油泄漏。2002年11月23日，馬耳他籍油輪“塔斯曼海”與中國籍“順凱1號”輪相撞，導致約200噸原油泄漏。2004年12月7日，巴拿馬籍“現代促進”輪與德國“伊倫娜”輪在珠江口水域發生碰撞，導致1200多噸船舶燃料油溢出，在海面形成約9海里的溢油帶,全部損失達6800萬元。頻繁的溢油事故，加劇了中國近海海域環境污染程度。而且，事故一旦發生，幾乎不可能徹底清理油污。遺留下的污染物，只能靠海洋自身的修復能力。但在各種污染長期作用下，中國近海海域的自身修復作用本來就非常有限。

2.影響中國海上石油運輸污染防治管理的主要因素

2.1 我國船舶防污染法律體系及其配套不完善

針對船舶載運散裝油類運輸中出現的問題，中華人民共和國海事局曾經頒布過《船舶載運散裝油類及相關作業管理辦法》，該辦法為保障油輪安全、防止污染、規范現場管理具有積極作用，但因其僅是一個規范性文件 ,法律地位太低，執法操作層面上存在較大難度，目前只能作為執法監督參考，作為國家船舶防污染法律體系重要組成部分的船舶油污損害賠償 機制仍未建立，在一定程度上也限制了船舶防污染管理工作的發展。

2.2 中國沿海石油運輸的船舶標準較低

2010年1月1日起禁止從事國際貿易的單殼油輪進入港口，包括中國旗或外國旗的單殼油輪將被拒絕進入中國港口，只有從事中國沿海國內貿易的單殼油輪準許靠掛中國的港口。據統計，目前國內航線共有5247艘油輪。其中，沿海油輪1497艘，運力723.6萬載重噸，雙殼油輪僅占14%；內河油輪3750艘，運力173.7萬載重噸，雙殼油輪僅為6.4%[2]。單殼油輪的溢油事故率是雙殼油輪的5倍，石油貨主、租船人、經紀人、保險商等對確保承運船舶適航、適載方面的意識不強，片面強調降低運輸成本，出于對更新改造在經濟上所承受的巨大壓力，絕大多數船東并未主動淘汰這些老舊船舶，造成目前國內航線油輪船體構造相對較落后，設備陳舊老化，適航性能差，發生污染事故的幾率較高。

2.3 航運企業未真正建立安全與防污染管理機制

盡管國內已逐步推進安全管理體系的建立，但相當部分地方航運公司內部安全管理水平仍然較低，岸基管理對海上運輸安全普遍缺乏有力監控，許多航運公司仍未自覺將公司日常安全與防污管理真正納入安全體系的監控之下，不時出現一邊在建立安全管理體系，一邊卻又在違背或繞過安全管理體系進行船舶管理的反常現象。而相應的ISM（國際船舶安全營運和防止污染管理規則）、NSM（中華人民共和國船舶安全營運和防止污染管理規則）體系審核則過多注重于靜態管理，缺乏對船舶實際營運過程中的監督與跟蹤手段。

2.4 國家未真正建立海上防災體系

目前全國海上溢油應急防災體系建設速度緩慢，國家對溢油應急的基礎建設資金投入不足，海區應急反應力量仍顯脆弱，各港口普遍缺乏適合海上作業的專業溢油應急船舶、設備和人員,無法抵御海上重大溢油事故。據統計,中國沿海船舶油污事故的清污率只有10 % ,國際上已達70%以上，設備的落后，行動的遲緩，使得每年在中國沿海海域發生的船舶溢油污染的絕大部分只能靠海洋自凈能力來清除。

2.5 國家尚未建立完備的船舶溢油損害賠償機制

按照中國《海洋環境保護法》劃定，對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區, 給國家造成重大損失的, 由依照該法劃定行使海洋環境監視治理權的部分代表國家對責任者提出損害賠償要求。但實際上，該法律失于籠統，可操縱性不強，缺少詳細執行尺度和配套實施細則，造成實踐中的諸多困惑和無奈，現實執行中仍有“無法可依”的尷尬。雖然國際航線油船基本上都參加了油污責任險，但隨著進口石油量的劇增，勢必將帶動國內沿海油船的運輸。例如，超大型油船受部分卸貨港水深限制，可能更多地采用海上過駁方式或二程運輸方式來完成進口石油的轉運，而國家航運政策明確規定，沿海運輸必須由中國籍船舶承運。近年來國內沿海油船發生污染事故，因船舶未投保油污責任險而沒有賠償能力，給海事機關進行事故處理造成極大困難，使得長期以來對應急反應設施的投資主要靠國家撥款或強制企業配備，渠道比較單一，資金難以保障，在大大束縛中國溢油應急反應工作發展的同時，也使得中國海洋資源一旦損失后難以彌補。

3.石油運輸防污染管理對策

3.1 盡快完善中國防治船舶污染法規體系

學習和借鑒外國船舶污染防治立法的先進經驗和行之有效的管理辦法,采用各國通行的船舶污染防治和海洋環境保護制度與措施，并根據實際需要,盡可能地參加有關公約，應盡力與國際接軌，將國際公約具體化、國內化，依據有關國際公約對海洋環境保護法做出修訂是完全必要的[3]。重新對《船舶載運散裝油類及相關作業安全管理辦法》內容進行審核修訂，提交交通運輸部批準，使其從規范性文件上升為部門規章，彌補現行油輪安全與防污染管理法規存在的空白。鑒于中國港口眾多，海域條件復雜的特點，應當積極鼓勵地方政府在不違背上位法的前提下，制定具有本地區海洋環境保護特點的地方性法規，作為國家法律、法規的補充，進一步完善中國防治船舶污染法規體系。

3.2 提高國內航行油輪的安全與防污染技術水平

為加強海洋環境保護，降低單殼油輪重大油污事故風險，落實交通運輸部“關于提前淘汰國內航行單殼油輪實施方案的公告”。研究確定中國沿海的特別敏感海區，并報請國際海事組織，禁止任何載有原油、燃料油等易造成海洋污染貨物的15年船齡以上的單殼油輪通過，以保護這一地區不可再生資源。油輪的建造、改造和修理應嚴格執行建造和檢驗規范的各項要求，確保船舶建造、修理能夠符合規范和檢查的要求，保證船舶始終處于一個良好的安全狀況。特別是對于防污染設備的更新和修理，嚴格把關，保證船舶防污染設備不帶病使用。

3.3 充分發揮船舶交通管理系統在船舶防污染中的作用

隨著船舶交通流量的急劇增加，通航環境日趨復雜，船舶交通管理系統（VTS）是一種為有序協調擁擠的水域交通而建立的高級監控服務系統，在VTS 管理區域內，加強對油輪的重點監管，值班人員應有目的的了解船舶載貨情況，通過雷達及AIS對該船進行重點標注和實施重點跟蹤監控。當油輪進入通航密集區、航行條件復雜區域或可能危及船舶航行安全的情況時, VTS應盡早向其提供有關信息 ,提醒其及早采取應對措施 ,必要時應進行交通組織和實施現場維護 ,以避免緊迫局面或險情的發生。嚴格執行船舶定線制及船舶報告制度,通過規范船舶執行船舶報告行為，減少污染事故的發生[4]。目前全國大多數港口都已建立 VTS 系統，我國臺灣海峽VTS 系統也即將投入使用，要充分發揮 VTS 系統在通航管理中的作用，尤其是在惡劣氣象條件下向船舶提供優質的導航服務，不斷提高其服務于安全與防污染管理的效率和效能。

3.4 加大對石油運輸船舶和公司的管理力度

在鞏固國際航線航運公司實施安全管理體系取得階段性成果的基礎上，全面推進國內航運公司建立安全管理體系工作，重點幫助油輪公司對 NSM 規則原則的正確理解，充分保證體系的正常運轉，提高岸基對航行船舶安全的監控能力。加大 PSC（港口國監督）和 FSC（船旗國檢查）檢查力度，提高對超齡單殼油輪的安全檢查比例，對存在嚴重缺陷或低標準的國外油輪，除作出必要處罰拒絕其再次進入國內港口外還應將其列入黑名單，及時通報國際海事組織，形成國際范圍內對這些油輪的跟蹤控制。積極探索在國內沿海油輪中建立安全信譽管理制度，對安全與防污染做的好的船，減少登輪檢查次數，提供船舶進出港的各項便利，反之則恢復航次檢查甚至滯留，并將對這些船舶的檢查結果及時向社會公布，從而擴大社會相關企業對承運船舶實際狀況的知情權，做出符合企業利益的明智選擇，充分發揮經濟杠桿在安全管理中的積極作用。

3.5 強化船員綜合素質的培養和提高

船員綜合素質的高低，是減少海損事故，防止油污染的關鍵。根據國際油輪船東防污染聯合會提供的數據，世界上重特大污染事故(一次性泄油量超過 700 t)中的62%都是由于油輪擱淺、碰撞所引起的。這充分反映出油輪船員在安全意識、操作能力、對當時環境的判斷力和綜合評估能力上還存在較為突出的問題。在船舶硬件設施滿足安全要求的情況下，強化船員綜合素質，定期參加防污染知識和技能的培訓，加強對船舶防污染應急救援對策和應急反應計劃的演練。按安全管理體系要求，定期組織相關船員進行防污染設備操作培訓，了解設備的操作要點和注意事項。在培訓中注意加大實際操作的比重，不斷提升船員的安全和防污染的意識和技能。其次是重視船員特別駕駛人員職業道德修養，養成良好的安全意識，自覺遵守航行法規和安全操作規程。作為海事主管機關，則應當轉變觀念，把管理重點從傳統的對船員的理論考試逐步過渡到對船員的實際操作能力的監控，借助模擬器和船上實操考試完成對船員實操能力的評估。結合船舶安全檢查，提高對船員日常性操作能力的檢查比重。建立對船員海上資歷監控機制，對造成事故的責任船員，除對其行政處罰外還應責成其重新接受海事機關指定的技能培訓和考核。

3.6 加大對港口溢油應急反應的基礎性投入

完善溢油應急反應的基礎工作。在中國油污基金尚未建立之前，應由國家增加海上防污經費的投入，在石油進口量大的幾個沿海區域(如珠江口、長江口)建立國家級溢油應急設備儲備庫及港口儲備分庫，實現全國海區溢油應急設備統一調配，資源共享，在硬件上為提高中國沿海溢油應急反應整體能力提供保障。 根據國際上普遍實行的“誰受益誰出錢”原則，國家應在法律上明確與石油進出口有直接關系的企業，必須承擔與之利益相適應的社會責任和義務，既在分攤國家油污損害賠償基金的同時，還應投資建立具有一定規模的海上溢油應急處置網點，作為企業營運配套設施和國家海上溢油應急反應體系的補充，并直接配合參與海事主管機關組織的各類重大溢油清除行動。另一方面，政府還應認真研究對外開放中國海上環保市場的可行性，在政策上扶持吸引國外或民間資本和技術投入到中國的海上溢油應急反應行業，實行市場化運作，保持合理的經濟回報，通過這種合作消化吸收國外先進的管理經驗和技術，推動中國海上溢油應急反應向專業化、規模化方向發展。

3.7 盡快建立國內船舶油污損害賠償機制

我國缺乏完善的油污損害賠償機制，現行法上對2000噸以下的油船未要求強制保險、對2000噸以上的國內航線船舶僅要求持有《油污民事責任信用證書》。粗疏的制度無益于改善國內油船承受風險能力低，賠付率差的現狀。發生油污事故后，我國油船的所有人無力承擔清污責任和巨額的賠償責任，油污受害人受償的比例小、數額少。因此，構建我國的船舶污染損害賠償制度已成為當務之急。從目前中國交納攤款和油污賠償情況分析，FUND 92 (1972 年國際油污基金公約1992 年議定書）適用于中國的時機還不成熟，當務之急還是先建立國內船舶油污損害賠償機制。考慮到中國油輪小船多，船東承受能力有限，保險公司對小油輪的保額較低，要求國內航線油輪完全執行 CLC 92（1969年油污損害民事責任公約1992年議定書）尚有許多實際困難，因此在實施國內航線油輪保險時，一方面，應充分考慮中國國情，適當降低船東保險限額，油輪強制油污保險采取從低到高、分布實施、逐步到位，最后與國際接軌的方式。另一方面，參照發達國家的做法，積極鼓勵地方政府和石油進口商建立與之相適應規模的海上防污基金和應急力量作為國家海上防災體系的補充。

4.結語

隨著油輪通航密度的增加，石油運輸污染事故給我國沿海水域生態環境及國家、人民財產和人身健康帶來了巨大的威脅，已引起國家的高度關注，盡快完善中國防治船舶污染法規體系，提高國內航行油輪的安全與防污染技術水平，充分發揮船舶交通管理系統在船舶防污染中的作用，加大對石油運輸船舶、公司管理力度，以及港口溢油應急反應的基礎性投入，強化船員綜合素質的培養和提高，建立國內船舶油污損害賠償機制，實現讓海洋更清潔的目標。

[1] 關于船舶防污染問題的探討[EB/OL].[2007-03-23].http://www.china-csc.com/ShowArticle.asp?ArticleID=4750.

[2] 單殼油輪大限將至[EB/OL].[2011-01-12].http://www.3158.cn/news/20110112/13/87-00430058_1.shtml.

[3] 劉澤慧.船舶污染的現狀及防治對策[EB/OL].[2009-12-08].http://www.81tech.com/2009/1208/8078.html.

[4] 鄭永春.VTS在防治船舶污染海洋環境中的作用[J].天津航海, 2009.2 :79-80.