現階段不同群體對環境影響報告書專家評審的想法分析

張全東

（福建省龍巖市環境科學研究所 龍巖 364000）

可以這樣說，環境影響報告書的專家評審是與環境影響報告書相伴而生的。早期，編寫建設項目的環境影響報告書沒有資質要求，也沒有相關的技術導則與規范可供依照。在這種情況下如何判別環境影響報告書的質量呢？召集專家進行評審很快就成為廣為流行的方法并一直被延續下來。但是，隨著國家環境保護法律、法規的逐步健全，環境影響評價技術規范的不斷出臺與完善，評價機構、審批機關、建設單位等不同群體對環境影響評價專家評審的看法是否一成不變呢？現階段都存在哪些看法呢？進行這方面的分析是有必要的，它將提高我們對環境影響評價制度實施效果的認識，促進我們對環境影響評價發展方向的深入思考。

1.評價機構人員的想法與分析

評價機構是中國環境影響評價制度的產物，也是環境影響評價制度的執行者與推動者。評價機構的功能是依照法規接受建設單位的委托，按相關的技術規范要求編制環境影響報告書。一方面讓建設單位知曉其建設項目可能產生的環境污染與破壞，以及必須采取的相應的控制、削減和避免措施；另一方面為環保行政主管部門等政府部門提供決策參考。絕大多數的評價人員都能本著對環境保護的負責之心，認真嚴謹地編制環境影響報告。但是，隨著環評市場的放開，只把環境影響評價作為一種謀生職業或獲利手段的人明顯增多。

環境影響報告書需通過專家評審，對于評價人員來說無疑是在眾多的需遵循的規則中又多了一道規則。對此，他們沒有權利甚至也沒有理由發出“不”的聲音，只能默然接受并去適應。因為自己編寫的東西自己來評說是沒有說服力的。一旦處于被審的地位，自信心難免會受到影響和削弱。會擔心所編制的環境影響報告書是否有不應該的遺落，或者存在分析、評價不到位甚至錯誤的地方等。當然，委屈也是在所難免的。因為對相關規范和技術導則的理解存在差異，對環境影響的關注點也不盡相同。參加專家評審會次數多了就會有這樣的感覺，對同一本報告書，不同的專家打的質量分數可能相差很大，甚至有合格與不合格之差。同樣的，如果同一本報告書由不同的兩組專家進行評審，評審意見大相徑庭也就不足為奇了。常聽到跨地域開展環境影響評價的人員感慨，這里的專家和我們那里的專家關注點不同。而服從專家又是一條潛規則，委屈可能就源于此。自然，委屈大了就可能抱怨，甚至產生爭執。但這種情形相對較少。

有的評價人員因惶恐而能常保謹慎，進而更知責任重大，因委屈而引發思考進而變得更加淵博。有的評價人員則把惶恐轉化為僥幸，把委屈轉化為固執。這兩種人的兩種態度必然導致所編寫的報告書在質量上有很大的不同。

2.審批機關人員的想法與分析

審批人員在環境影響評價制度中起著至關重要的作用。無論什么建設項目、無論其環境影響報告書編得如何，最終都要擺在審批人員的面前，由他們決定可行與否。他們肩負著環境保護之控制新污染的職責。不能想象沒有良好的法律與政策素養、豐富的理論與實踐積淀擔此重任會面臨多大的壓力。專家評審在一定程度上彌補了這方面的不足，這也許是環境影響報告專家評審能夠持續、廣泛運行的一個主要原因。

作為環境影響評價的管理者，一直以來都推崇并主持著環境影響報告書的專家評審。因為專家評審在給他們填補法律與專業知識不足的同時，也縮短了他們了解建設項目及其主要環境問題的時間，有助于行政審批與決策。這種對專家評審的依賴一直都存在著，但是隨著環境污染事件與糾紛的增多，審批人員的責任也日漸突顯。因而，填補不足的依賴悄悄地向分擔責任的依賴轉變。無論什么項目，不管自己熟知與否、項目的污染物產生量是多是少、項目的環境影響是大是小，一律按部就班召集專家評審，就是這種思想指導下的一種行為表現。當有人對審批意見有疑問時，他們會理直氣壯、不假思索地回答：“這是專家的意見。”此類現象相對比較普遍。不同的情況也是有的，比如，個別審批人員對手頭上待審批的項目已經心中有數，但依然不能少專家評審的程序，只是專家的意見他們已不在意了。其實，這些都只是形式上的依賴。

顯然，盲目地搬用或摒棄專家意見都是不可取的。作為審批人員應明白專家所提意見的出發點及其作用、目的，并在此基礎上進行相關的法律與法規、政策和區域環境質量的整體考慮，進而形成自己的看法和意見。這應該是審批人員需具備的基本素質。

3.評審專家的想法與分析

不少地方因環境影響報告書的評審而設立了專家庫，即使沒有設立，在管理者的心中也有一個專家庫。雖然，這里的專家并非專門從事環境影響報告書技術評審的專業人士，但評審環境影響報告書這一共同的活動讓他們成為了一個專門的群體。所從事工作的內容不同，導致了他們看待環境影響評價的視角也不相同，他們的共同點在于從環境影響報告書中發現不足或錯誤，并提出自己的觀點和意見。應該講絕大多數專家的意見是不受他人意志左右的，這一點是可貴的。但他們因身處其間，通常很少考慮環境影響報告書是否需要進行專家評審。只是遇到質量比較差的報告書時，認為有必要評審的意識才會被喚起，此時，他們對參與此項活動的意義和自身的作用會或多或少地有所感覺。但如果過分夸大了這個意義和作用，提出一些看似必要卻不合實際或難以做到的意見就有可能了。

現在，環境污染事故和糾紛事件時有發生。每當這個時候，追究責任的聲音就會出現。環境影響評價、環保“三同時”驗收、日常監管等各個環節都是追查的重點，不能排除的是，這個觸點有可能伸至專家評審。對此，專家的反應通常比較強烈。他們會認為，對報告書的評審完全是個人意見，而個人的認知水平是有限的，甚至有可能出現偏差。至于采納與否是審批人員的事，他們無須負什么責任。事實也是如此，因為沒有這方面的法定條款。因此，從這個角度看，專家的意見對審批機關、建設單位乃至評價機構只具有參考作用，而不是金科玉律。

4.建設單位的想法與分析

建設單位的性質絕大多數是企業。企業是社會最具活力的細胞，建設項目的動議就是這種活力的一個具體體現。沒有了建設項目，也就沒有了環境影響評價。因此，建設單位應是執行環境影響評價制度的主體。現在令人憂心的是建設單位不但沒有像重視其建設項目主體工程一樣重視環保設施的建設，反而有拖延、應付甚至逃避的思想與行為。這在很大程度上降低了環境影響評價制度執行的效果，也影響到了我們生存環境質量的改善。

由于相關部門審批的制約，如項目備案與審批、營業執照、采礦許可證等的發放、換證與年檢，環保審批的前置性有了較大的保障，大多數的企業會主動去辦理環境影響評價手續。對于環境影響報告書的專家評審，他們一般只看作是辦理手續的一個環節。因此，我們經常能看到的情形是，在環境影響報告書的專家評審會上，建設單位參加的人員多是公關與后勤方面的。即使有企業負責人參加，但他們的關注點往往只在結果，而不在過程。評審會上，評價人員與專家討論或爭論環境影響報告書中的一些問題，而企業的參與人員通常卻顯得若無其事，好像與己無關似的。這說明什么？他們根本就不重視，或者根本就不在乎環境影響報告書提出的環保對策與措施。這樣說并非缺乏依據，不少企業沒有通過環保竣工驗收就投入生產經營就是最好的證明。

對此，不能不引起我們的思考。不執行環保“三同時”制度，未經環保竣工驗收就投入生產這是違法行為，自然是不能容許的。但是，為什么這種現象會一直存在呢？如果我們放任這一現象存在，那環境影響評價還有什么意義？當然，還有另一種情況，即沒有按環境影響報告書所提出的措施或設施進行建設，但又能達到環保要求。這在環保“三同時”驗收時是不會不通過的吧。隨著驗收的通過，環境影響評價也宣告結束。我們就這樣送走了一個又一個的建設項目，卻很少因結果而反思我們在過程中存在的問題。建設項目的環境影響評價通常是在項目的可行性階段開展，而在此階段，建設單位一般只能提出大致的計劃或方案，不明確、不具體的地方在所難免。到設計階段，會調整、補充和修改，即便如此，到施工階段，局部進行調整的情況也有可能發生。因此，在環境影響報告書的編制與評審中，我們是不是應該有這樣的考慮，環境影響評價與企業關系直接的內容是環保措施與設施的建設，對此，我們必須明確其法律性、政策性和規范性的要求，而在技術性的問題上是否應多留一點空間給企業。這樣，技術方面細枝末節的爭議也就變得不重要了。企業在創造經濟價值和社會價值的同時，也產生了不良的環境影響，如何避免、減輕或消除這些影響是企業必須考慮和施行的事，責無旁貸。由于這方面的欠缺和疏漏所造成的后果自然也應由企業承擔，我們應該形成這樣的共識。

5.問題與認識

（1）無論環境影響評價制度的相關群體如何看待環境影響報告書的專家評審，一個不爭的事實是專家評審已成為環境影響報告書質量鑒別與把關的主要的，或者可以說是唯一的手段與方式。這對于保障環境影響評價制度的有效性、維護環評市場的公平性起到了良好的作用。很難想象，如果沒有專家評審，環保行政審批人員面對一本本復雜的環境影響報告書，將從何處下筆起草批文呢？而如果不需要評審就直接報送審批，那么，報告書質量的優劣就沒有區別了。公平、公正如何體現？

（2）另外一方面的問題也不可忽視，評審專家與評價人員對環境影響評價認識的分歧與爭議還是存在的。根源何在？還有，全國一千多家評價單位所編制的環境影響報告書在專家眼里總有這樣或那樣的不足和缺陷。為什么經權威機關認可的具有資質的專業評價機構與人員編出的報告書總不盡人意？也許，我們缺少的是衡量報告書質量的統一而明確的尺度。

（3）為什么討論和爭論總是發生在專家與評價人員之間，而多數情況下最需要知道問題所在以及如何解決的建設單位卻總是一副事不關己的態勢？顯然，他們最關心的只是報告書能否通過評審。如果專家評審的內容不能引起建設單位的重視與關注，評審的效果和作用將大打折扣。因此，有必要在環境影響報告書專家評審會上對建設單位提出一些要求，比如，派出什么人員參加、對專家評審意見作出有關承諾等。如果報告書經評審后，建設單位仍不知其建設項目可能產生哪些環境影響、需要采取哪些防治措施以及在采取這些措施時需要注意的事項，我們很難相信建設單位會做好環保“三同時”。那么，環境影響報告書編得再完善，專家的意見再精辟又有什么作用呢？