論構筑加快農業發展的新體制新機制

余志偉

（中共紅河州委黨校 州情研究室，云南 蒙自 661100）

論構筑加快農業發展的新體制新機制

余志偉

（中共紅河州委黨校 州情研究室，云南 蒙自 661100）

30多年前，從我國農村起步的改革開放偉大實踐，使我國經濟社會發生了翻天覆地的巨變，全國人民實現了從解決溫保到總體小康，再逐漸邁向全面小康社會的歷史性飛越。但與此同時，我國的“三農”的問題和矛盾還非常突出，徹底解決“三農”問題依然任重而道遠。要解決“三農”問題，必須以完善科學的體制機制作保證。

加快構筑；“三農”問題；農業發展；體制機制；研究

農業是我國國民經濟的基礎，“三農”問題始終貫穿著整個中國現代化的發展進程。因此，筆者認為，“三農”的實質和核心是農業的發展問題，而農業要實現加速健康發展，必須以完善而科學的體制機制作保證。

一、加快構筑完善科學的農業發展新體制

體制是制度的具體體現，是制度的具體運行方式和運作形式，只有不斷地創新與構筑中國農業發展的新體制，農業才能快速健康發展。

1、構筑完善科學的農村土地新體制

隨著我國工業化、城市化、現代化進程的大力推進和加速發展，農村集體土地被大量征用，致使大量的農民成為失地農民，土地的矛盾和問題也層出不窮，有些土地問題已經成為社會的熱點、難點和焦點。具體表現在：一是產權不清晰，這是當前我國土地制度長期存在的主要缺陷；二是行政干預的非理性，是我國政府管理土地中存在的突出問題；三是土地價格明顯扭曲變形，是土地市場發育嚴重滯后的集中體現；四是耕地質量不斷損失，是我國土地資源地力急劇下降的內在因素。同時，現在不管內地還邊疆地區的小城市周圍，到處都可以看到許許多多丟荒、閑置、廢棄的耕地、糧田。有的‘圈’而不用，‘圈’而閑置的現象普遍存在，農民又無法耕作，閑置時間短的五六年，長的達十多年，農民只能看在眼，疼痛在內心深處。因此，一是要從國家發展戰略的高度，充分認識土地資源與農業農村可持續發展的客觀必要性。二是依法管理和保護好土地，尤其是耕地、農田，進一步建立和完善農村土地產權制度。三是加快建立和完善城鄉統籌發展的體制機制，大力推進城鄉經濟社會發展一體化進程。四是設計合理、規范、科學的失地農民補償機制，實現控制土地市場的政府與農民雙方博弈的平等與均衡。五是要加快建立健全和進一步完善耕地農田永久保護安全的新體制。六是加快完善和合理科學的土地流轉新體制，充分發揮土地第一資源的經濟社會效益。

2、構筑完善科學的農業經營新體制

目前我國的農業經營體制存在諸多問題：一是由于農戶經營規模過小，一家一戶經營模式導致組織化程度低下，既不利于標準化生產、機械化作業，又增加了農民的生產成本。二是各農戶的分散生產方式，勢單力薄，交易方式落后，缺少話語權，農民保護自身利益的能力低下，同時無法規避由此造成的農產品生產銷售信息渠道不暢等嚴重問題。三是由于我國邊疆廣大農村依然主要靠傳統的生產方式進行生產，技術落后，產品科技含量低，不僅缺乏應有的競爭力，而且進入市場的難度加大。四是農村社會化組織服務體系發展依然滯后，農村還沒有充分地享受到“工業反哺農業，城市帶動農村，多予少取”發展方針的實惠和利益；五是由于一家一戶的經營方式，給調整產業結構，實現農業經濟結構優化、升級帶來了重重困難。因此，推進農業經營體制創新是我國加快現代農業發展的必然要求。一是從鞏固以家庭承包經營地位的需求看，要穩步地推進土地承包經營權的流轉進程，創新農村土地承包經營體制。二是積極探索集體經濟的有效實現形式，不斷增強集體經濟組織的服務功能和效益，努力提升農村集體資金、資產、資源的管理能力，進一步加強農村產權制度改革創新的力度。三是加快推進專業大戶、龍頭企業、農業合作社、行業協會“四位一體”的經營新體制。同時，要嚴格遵照依法、自愿、有償的原則，以企業競爭代替農戶間的無序競爭現象，使農業龍頭企業成為市場競爭的主體；要按照“民有、民營、民享”的原則，努力提升農工貿、學科教有機統一的農業經營新體制。

3、構筑完善科學的農村金融新體制

一是要努力促進農村正規金融業的適應性改革步伐，重塑傳統農村金融市場主體，充分發揮農業銀行在農村金融行業中的支柱與骨干作用；要積極探索在商業化運作體制下為農業發展提供有效服務的途徑與模式；要努力拓寬其業務領域，加強為農戶、為農業龍頭企業、為農副產品加工業的發展提供資金支持，同時要積極引導其他金融行業通過各種方式支持“三農”工作。二是加快發展新型區域性金融機構。要積極引導農村民間金融業的健康發展與規范運作，努力推動農村金融市場的良性競爭，尤其是村鎮銀行、農村資金互助社、小額貸款公司等小型金融機構在政策的推動下加快發展。三是加快建立農村資金回流的有效體制，防止農村金融資源無序流失，通過積極調整農村金融機構申請再現的條件以及再現率，調節信貸資金的有序流動，尤其是推進利率市場化改革，充分發揮利率的調節作用，引導信貸資金回流農村，為加快解決“三農”問題貢獻出應有的責任與力量。

4、構筑完善科學的農村科學技術新體制

科學技術是第一生產力，科技進步是提高國民經濟整體素質的決定性因素，建設現代農業，走中國特色農業現代化發展道路，歸根到底要依靠農業科學技術的不斷進步。一是以農業科技結構調整為切入點，通過實施社會公益性的農業科研機構分類改革，推進國家農業科技創新基地建設有機統一的新體制。二是推進各地農業科研機構建立“開放、流動、競爭、協作”的新體制。要根據農業生態區劃和農產品專業化、規模化、產業化的生產區域布局的需要，依托現有的國家農業科研機構、省級重點農科院所、有條件的農業大學，以解決農產品區域生產和區域經濟發展中的重大科研問題為目標，在各地區建設若干個區域性農業科技創新中心，形成一支資源配置合理、區域分工明確、優勢特色互補的高水平創新力量，為優勢農產品生產提供強有力的技術支撐。三是積極促進科技、產業、經濟、社會一體化發展的進程，加快科技成果的轉化步伐。推進農業科技體制創新，關鍵是要解決科技與經濟相調節的問題，打通科技成果走向市場、進入農業生產第一線的渠道，使科技成果盡快產業化并轉化為現實生產力。四是要積極培育一批科技型龍頭企業，并依托這些企業進行農業科技創新。要形成以市場需求為導向，在企業內部進行農業技術創新、開發與推廣應用的新體制，使企業真正成為農業技術創新的主體。五是要加快農業科技示范園區的建設進程。通過園區的示范推廣、培訓教育、帶動周邊地區發展等功能，克服現有科技體制與農民分散經營兩個方面的制約性，促進農業科技與農村經濟的相結合，為科技進入農業生產過程提供有效的切入點和突破口。六是要建立與完善以政府為主體的農業企業科技創新體制、農技推廣中介組織體制、各種形式的農民協會以及教育科研單位廣泛參與的多元化農業科技推廣服務體制。

5、構筑完善科學的農村人才隊伍新體制

一是提高認識，轉變職能，把農業農村人才隊伍建設作為我國經濟、科技、社會持續發展的戰略任務，牢固樹立人才資源是第一資源、人力資本是第一資本的觀念，加強農業、農村人才隊伍建設工作，使之真正融入經濟社會發展的大循環。二是增加投入，改善農業農村人才的工作條件和環境，增強對農村人才隊伍建設的責任感和緊迫感，進一步擴大農村人才隊伍建設的領域、對象和范圍，改進工作方式和服務手段。三是培養和引進相結合，廣納賢才，建立農業科技人才引進專項資金，采取晉升傾斜、智力流動、特聘特酬等優惠政策，敞開引進農村人才的“綠色通道”，按照“不求所有，惟求所用”的思路，引進人才與引進智力相結合，積極主動面向國內外招才引智。四是完善政策，建立健全農業、農村人才的任用、激勵機制，建立公開、競爭、擇優的人才任用制度，科學設置聘任崗位，實行按需設崗、競聘上崗、以崗定酬、合同管理的職務聘任機制，積極推行雙向選擇和競爭上崗，用人單位可以根據國家有關規定、工作需要、人才的條件及業績，實現人盡其才，才盡其用。五是著力培養農業經營管理型人才隊伍，以提高創業能力和經營水平為核心，進一步增強農業和農村經營管理人才的市場意識、競爭意識和誠信意識；對各級重點龍頭企業的經營者，開展現代經營管理、法律、資本運作等相關知識培訓，重點培養經營管理和市場營銷人員；研究制定經理人才選拔辦法，指導企業改進用人制度，鼓勵和吸引大中專畢業生、軍隊轉業干部、退伍士兵和城市企業的經營管理人才參與農業和農村經營管理，支持農業企業以“公司+基地+農戶+市場”的形式走農業產業化、農業現代化發展道路。

二、加快構筑科學完善的農業發展新機制

體制不順，機制不活，就會抑制和阻礙經濟社會的快速健康發展。合理、完善和科學的體制，還要有科學的運行機制作保證。只有不斷地創新與構筑農業發展的新機制，農業發展的制度、體制的功能與效力才能充分發揮出應有的作用。

1、構筑完善科學的農業投入新機制

常言道：農業發展一靠政策，二靠投入、三靠科技。而投入正是農業發展的初始推動力，是產出的前提和基礎，沒有投入就不會有產出。過去我國農業投入的傳統模式是以國家投入為主，農村集體或農民投入為輔，中央和地方財政對農業的投入起著支柱的作用。所以，中央和地方財政兩級投入的多少決定和影響著全國農業投入的基本程度和力度。而現在隨著農村改革的深化以及各項政策的不斷調整與支農措施的不斷加強，農業投入機制正向著較為靈活、合理、科學的方向演進和發展。但這種機制仍然處于一種過渡性狀況，還存在著諸多的問題與矛盾：一是全社會自覺支持農業發展的社會環境與氛圍還遠未形成。二是比較有利于農民和農戶自己熱心投入的機制仍未形成。三是現實的農村集體經濟積累能力的脆弱性直接影響了農業資金的投入和效益的提升。隨著家庭承包責任制的實行，農村經營實體主要轉入家庭經營層次，許多欠發達地區的集體經濟實力逐漸衰減，自有資金十分匱乏，資金的來源主要靠銀行貸款和社會集資，無力增加對農業的投入。四是各級政府對農業投入受到財政收支狀況的制約，目前在地方財政比較困難的情況下，要想較大幅度增加對農業的投入仍然困難重重。五是銀行、信用社在政策與利潤之間的兩難選擇影響了農業資金的投放力度。六是農業投入資金管理制度不夠完善，缺乏有效的監督約束機制，而目前在資金的管理上，一方面缺乏強有力的法律制度約束，另一方面則是有法不依、執法不嚴的現象突出。

面對嚴峻的我國農業投入的現實狀況，我國農業投入機制必須加快重構：一是加快構筑合理完善科學的農業投入法律機制。市場經濟是法治經濟，我國立法應具備必要的約束條款和具有激勵性的條件，以確保不同投入主體在條款的約束和激勵下，各有側重地履行其投入職責并維系投入行為目的的一致性。農業投入法制建設是一個系統工程，要對各種資金渠道、投入主體及其權利、義務作出明確規定，對農業投入的決策、施工建設、資金收費等實行嚴格的法制管理，明確規定各級政府農業投入職責和投入規模，具體規定政府與農民合作組織的關系，規范其經營，并明確其農業投入主體職責和信貸資金使用專門化。二是加快構筑合理完善科學的各投入主體的職能和范圍界定機制。國家財政對農業的投入應偏重于基礎投資和科技投資，其投資重點應為大中型農田水利建設和農業基礎設施建設、較大規模的土地開發和改良、農業科技開發及其推廣服務、抗御農業自然災害和保護生態環境等。集體投入應著重解決單個農戶辦不了也辦不好的有關事項，如加強農業生產基本建設、推進統一的農業規劃、建設和維護小型農田水利設施、進行產前產中產后的農業生產和科技服務等。三是加快構筑合理完善科學的提高財政支農資金占各級財政預算總支出的比重機制。鑒于農業投資具有長期性、風險性和規模性的特點，各級政府應適當提高財政支農資金占國家預算總支出的比重。四是加快構筑合理完善科學的財政體制并完善各項配套改革機制。財政體制調整的重點，應當側重于縣級農用資金自身投入能力的加強上，要按照發展農業的常年需要重新核定縣級農用資金的預算基數，使基數安排能夠保證正常情況下執行發展農業生產、活躍農村經濟的職能需要。五是加快構筑合理完善科學的農業發展政策機制。要從財政扶持、稅收優惠、貸款利率優惠以及物資供應優惠等方面，制定一些鼓勵開發性經營的政策，調動經營性投入主體投入資金開展產業性經營的積極性，促進各種社會化服務組織以及各種經濟聯合體的更好發展。

2、構筑完善科學的農業市場新機制

推進社會主義新農村建設，是我國經濟社會發展的重要戰略任務。只有充分發揮市場“無形的手”和政府“有形的手”兩方面的作用，實現功能互助，社會主義新農村建設才能取得更好更快的發展。當前，如何運用和充分發揮市場機制的作用，推動社會主義新農村建設，就成為各級黨委、政府必須加強研究與解決的重大現實課題。一是必須加快推進新農村建設進程。建設新農村無疑是我國農村一場深刻的社會變革，需要逐步建立適應社會主義市場經濟體制的各種新農村建設新機制。凡是市場能夠解決的，都可以由市場來解決，通過創新市場機制，充分調動全社會的積極性，有效整合各種資源和要素，激發農民的創造活力。從各地區的實際來看，要重點探索建立和加快完善“工業反哺農業、城市帶動農村、全社會支持農業”的長效市場機制。二是積極探索和加快完善建立起新農村建設所需要的持續穩定的市場投入新機制，同時，進一步擴大各級公共財政覆蓋農村的范圍，逐步推動財政支農資金穩定增長的新機制，在“多予少取”上下功夫。三是必須加快探索和努力完善農村集貿市場規范化發展新機制。隨著農業農村經濟的快速發展，廣大農民的整體消費水平有了大幅提高，商品交易不斷增加，農村市場逐步繁榮。但集貿市場建設相對滯后，路邊市場，街道市場、馬路市場依然是農村集貿市場的總體特征。這些集貿市場，不僅規模小，設施簡陋，逢街子天就占道為市，不但嚴重阻塞交通，而且更加嚴重的是，隨時都帶來許多人身安全隱患。因此，必須適應村民對農產品數量、品種、質量及消費需求日益提高的需要，按照統籌現代城鄉經濟發展，推進城鄉一體化建設的新要求，大力發展農村集貿市場，加快市場基礎設施的改造升級，完善市場服務功能，拓展市場經營領域，規范市場管理，提升農產品競爭力，促進農業和農村經濟的持續、快速、健康發展。

3、構筑完善科學的農業生產安全新機制

農業安全生產工作事關廣大人民群眾的根本利益，事關農業經濟發展和農村社會穩定，事關建設全面小康社會和社會主義和諧新農村目標的實現。因此，黨中央、國務院和國家農業部歷來高度重視農業生產安全工作，始終提倡“安全第一，預防為主、綜合治理”的方針。但由于農業安全生產受自然條件影響大，突發災害因素多，以及農業安全生產基礎較差、監管難度較大等原因，決定了農業安全生產工作的長期性、艱巨性和復雜性。這就要求各級黨委政府必須積極探索從根本上遏制農業安全生產事故的途徑和辦法，著力構筑農業安全生產長效機制，切實把安全生產工作提高到新的水平。一是必須深刻認識建立農業安全生產長效機制的重要意義。今年1月14日，國家農業部召開的安全生產委員會2011年第一次會議上，農業部部長韓長賦強調指出：“要深入貫徹落實科學發展觀，堅持以人為本，堅持安全發展，強化責任落實，完善工作機制，堅持不懈抓好農業安全生產工作，為農業農村經濟平穩較快發展和農民群眾生命財產安全提供有力保障。”農業部副部長、部安委會主任危朝安在會上同時指出：“要進一步加大工作力度，繼續深入開展‘安全生產年’活動，有效防范和遏制重、特、大事故發生。”因此，這些領導同志的講話，對促進和諧農村和平安農業建設，促進農業和農村經濟又好又快發展具有重大意義，必須認真貫徹落實。二是要堅持正確的指導思想和工作目標，牢固樹立和落實科學發展觀。在實際工作中，既要立足當前、著眼長遠，又要整體推進、分步實施；既要突出重點、先易后難，又要政府引導、群眾積極參與。要通過政府、企業、從業人員、中介機構以及其他社會力量的相互作用、相互影響，建立一種共同推進農業安全生產正常運行和長期、持續、穩定、科學、有效的運行新機制。三是進一步完善農業安全生產的法律法規和促進農業安全生產法制化、規范化進程。推進農業安全生產，源頭治本、政策治本，要做到“為之于未有，治之于未亂，防患于未然”，就必須綜合運用經濟、法律、科技和必要的行政手段，加快解決影響農業安全生產的深層次矛盾和問題，加強安全生產的法制化、規范化和制度化建設的力度。

4、構筑完善科學的農業監管新機制

隨著我國經濟的快速發展，人們的生活水平有了很大提高，各級政府高度重視農產品質量監督管理工作。近年來，我國先后頒發了《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國種子法》、《中華人民共和國農產品質量安全法》、《中華人民共和國食品安全法》、《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》以及《農藥管理條例》、《農業部全面禁止銷售和使用五種高毒農藥公告》、《農業機械安全監督管理條例》、《草原防火條例》等一系列涉農法律法規，進一步強化了農業監管工作職責，對農業投入品和農產品質量安全的要求越來越高。事實證明，依法監管是農業、農村經濟快速健康發展的重要保證。根據我國農業現代化建設進程的快速推進的需要，同時借鑒世界先進發達國家的成功經驗，各地區都在不斷探索研究，并逐步建立健全了農業監管機制，而且取得了許多創新性成果。當前需要進一步加強的工作重點在于：一是針對仍存在的農村集體資金、資產、資源，即“三資”監管工作的缺位或盲點，加快建立健全有效的監管新機制，逐步克服和消除村級“三資”功能的低下狀況。二是針對農業建設項目中“重爭取、重上項，重開工、重剪彩，輕決算、輕管理、輕監督”的問題，加快建立健全多層次、多角度、全方位和多部門、多系統聯手、組團式的有效監管新機制。三是針對無序經營、違規操作的各種行為，加快建立健全政府、工商、經營者自律、社會公眾共管的“四位一體”的長效監管新機制，努力確保積極、穩定、規范的市場秩序，促進農業、農村經濟的快速、健康發展，從而徹底解決好我國的“三農”問題。

F302.2

A

1671-2994（2011）04-0064-04

2011-05-28

余志偉（1954- ），男，云南維西人，中共紅河州委黨校學術委員會副主任、州情研究室主任，副教授。研究方向：區域經濟、民族經濟。

責任編輯：陳文興