強化政府職能與完善城鄉低保制度

周 開 馬國芳

（云南財經大學 公共管理學院，云南 昆明 650221）

強化政府職能與完善城鄉低保制度

周 開 馬國芳

（云南財經大學 公共管理學院，云南 昆明 650221）

低保是保障城鄉貧困人口的最后一道防線，政府是城鄉低保工作的主體。從現行城鄉低保制度面臨的問題看，強化政府的職能和作用，必須從轉變政府理念、加強法制建設、強化資金保障、鼓勵社會參與、加強監督管理五個方面入手，完善城鄉低保制度。

城鄉低保；問題；政府職能；社會救助

我國憲法規定，中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。黨的十六屆六中全會提出建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，黨的十七大提出把“覆蓋城鄉居民的社會保障體系基本建立”作為2020年構建和諧社會的九大目標和主要任務。說明現代社會中享有社會救助已成為公民的一項基本權利，提供社會救助是國家重要職能，社會保障對保障公平正義、維護社會和諧穩定具有重要意義。發軔于20世紀90年代的中國城鄉居民最低生活保障制度（以下簡稱城鄉低保制度），作為最后一道“防線”保障貧困人口的基本生活，經過十多年的實踐，已取得一定的成就，同時也存在諸多問題需要不斷完善。

一、問題的提出

目前，我國已建成覆蓋全國的城鄉低保體系。從實施的情況來看，資金投入逐年增加、保障范圍不斷擴大，城鄉貧困人口的生活基本得到保障。城市低保資金投入由2007年的274.8億元增長到2010年的495.9億元，年均增長55.27%，農村低保資金投入由2007年的104.1億元增長到2010年的423.0億元，年均增長79.72%；城市低保全國平均標準1998年為137.57元/人.月，2010年提高到251.2元/人.月、年均增長8.74%，農村低保標準2007年為70元/人.月、2010年提高到117元/人.月，年均增長11.75%；享受低保總人口從1997年的89.2萬人（全部為城市低保對象）增長到2010年的7539.5萬人（其中城市2311.1萬人、農村5228.4萬人）。①

與此同時，也應清醒地看到，現行城鄉低保制度還存在許多問題。一是保障水平總體偏低，資金投入少，標準制定隨意化；二是“應保盡保”目標受到質疑，基層工作難度大；三是發展不協調，農村落后于城市，東西部間差距明顯；四是政府全程包辦，缺乏社會力量參與；五是內容單一，分類施保難以實現；六是基層管理水平和服務質量差，基層工作人員待遇低、素質差；七是法律體系不健全，低保對象難以通過法律途徑維權等。究其原因，主要是政府職能缺失，具體表現為體制、機制不完善，政府權責不清兩個方面。從目前的實際，要強化政府的如下職能和作用。

二、強化政府職能和作用的重點

（一）轉變理念，明確政府責任

理念是政府行為的先導。伴隨改革開放的深入，我國的貧富分化日趨嚴重，相對貧困人口數量增加。分析現行的城鄉低保制度，其理念設計上存在一定的問題：傳統的“道義、施舍、恩惠”的理念依然存在；提倡被動補助，是對貧困的一項應急救助；側重于消除社會貧困、維護社會安定，對社會保險的補充作用不明顯②；單一救助、各自為政，“誰家孩子誰抱走”的思想根深蒂固等。這些理念與我國轉變經濟發展方式的要求格格不入，阻礙城鄉低保制度的發展和完善。因此，要優化低保制度，就必須轉變救助理念、明確政府責任。

1、樹立權利觀，揚棄“道義、實施、恩惠”的思想。公民與國家的契約關系是國家權力的來源，是國家合法化的基礎，政府作為國家權力的執行機關，應當承擔國家的責任，積極開展社會救助，維護社會公平正義。長期以來，社會救助被認為是一項慈善事業，帶有濃厚的施舍和恩賜色彩，1601年，英國伊麗莎白女王頒布了《濟貧法》，將原來應急性濟貧事務轉化為國家的一項基本職能③，國家責任成為現代社會救助的標志。也即是說，城鄉低保工作是社會救助的基礎，享有低保救助是公民應享有的權利，也是政府對公民的一項義務，而非來自政府的施舍和恩惠，因此，政府承擔責任時必須消除施舍、恩惠這種思想。

2、變“被動補救”為“主動回應”。從目前看，貧困群眾要獲得救助，首先必須向民政部門提出申請，獲批后方可獲得，而政府有關部門主動了解貧困人口生活狀況卻不多，即是“被動補救”而非“主動回應”。實踐證明，這種運行機制是低效率的，不能徹底消除貧困，相反，卻有可能長期維持一個最低收入階層，導致低保對象像一個“填不滿的無底洞”需要不斷注入資金。要解決這個問題，就應轉變這種救助理念和方式，將救助提前一個環節，才能逐步從源頭上減少產生貧困的因素。

3、構建統一救助、統一管理的體系，與社會保險制度相互補充。政府由其所掌握的資源所決定，理應成為低保工作開展的主體，如果政府不履行主導低保工作的義務，社會救助權的實現將成為無源之水、無本之木。政府作為社會管理的主導者，應樹立服務型政府理念，關注沒有能力參加社會保險的人群，加強與其他社會救助、社會保險、社會福利等的聯合，構建完善的社會保障公共服務體系。建設服務型政府，意味著政府應該著重解決公共問題、提供公共產品或公共福利，在社會救助保護方面，服務型政府的評估標準則取決于社會救助對象享有的基本權利是否得到了有效的保障，即貧困人口的生活是否得到保障。

（二）健全法規體系，規范政府行為

在城鄉低保制度發展的過程中，法律、法規、制度具有決定性的作用，我國城鄉低保發展的過程，就是不斷法制化的過程。以法規形式明確政府責任，是保護貧困人口合法權利的基本要求；健全的法規體系是保障低保有效實施的前提和基礎，對現行的制度進行優化創新，將低保對象享有的社會救助權利法制化是政府的重要職責。構建與現代經濟社會發展相匹配的低保體系，必須制定相應法規，通過法規保障低保的有序發展，規范政府行為。

1、加快社會救助立法。英國是第一個實施社會救助立法的國家，其許多成功做法值得借鑒。目前，為有效實施城鄉低保，我國出臺了多項有關城鄉低保以及各項社會救助條例，但都沒上升到法律的高度。2008年8月15日，國務院法制辦公室公布了《中華人民共和國社會救助法（征求意見稿）》，對我國目前缺乏統一依據的社會救助標準作出了相對具體的規定，但截止目前仍未公布實施。很明顯，由于缺乏法律保障，低保制度執行過程中遇到的諸多問題無法通過法律途徑解決，所以，唯有通過社會救助立法，才能嚴格規范政府行為，規范城鄉低保的操作程序和標準，提高城鄉低保的管理和實施水平。

2、建設配套制度體系。城鄉低保制度和低保工作是一項系統工程，整個體系涉及對象界定、收入核算、標準制定、資金籌集發放等問題。低保制度中單“基本生活需求”一項就涉及食品、住房、醫療、教育等基本公共服務領域。目前，我國由國家層面出臺的城鄉低保規章制度已有十余項，但尚不能構成一個體系，應以此為基礎進行發展創新，構建城鄉統籌的生活保障制度體系（包括貧困監測體系、財產申報制度、信息共享機制、低保標準動態調整機制等），逐步實現低保制度面向全體國民的平等化、均衡化。

（三）建立資金保障體制，充分發揮政府的職能作用

城鄉低保工作的核心是資金問題。低保制度是政府用政治手段干預社會問題的舉措，政府通過提供資金或等價物品維持困難群眾的基本生活以緩解社會矛盾。也就是說，政府提供低保資金的責任不可推卸。從世界各國的實踐看，除政府部門外，任何主體都無法滿足低保對資金的需求，由此決定了低保工作不可能像社會保險一樣依靠市場、社會共同籌資來解決。即是說，低保資金只能由政府籌集并承擔全部責任，而要解決這個問題，重點要做好以下的工作。

1、多渠道籌集低保資金。政府應強化低保資金籌集，將城鄉低保所需資金明確納入各級政府預算，規定用于低保支出不低于當地財政收入的一定比例，中央政府應根據各地需要加大財政轉移力度。保障資金來源可以借鑒發達國家的經驗，將個人所得稅作為支持低保資金的主要來源，財政困難的地區可以從民政福利事業、慈善基金會等收入中提出資金，同時鼓勵民間資金參與。

2、加大資金投入的力度。現行的城鄉低保制度在資金問題上實行屬地負責制，各級地方政府負責當地居民，所需資金列入當地政府財政預算，1999年起中央財政不斷加大對地方低保資金的投入，占比越來越高，逐步形成了低保經費各級政府分擔機制。據統計，2009年，城市低保全年各級財政共支出低保資金482.1億元，比上年增長22.5%，其中中央財政補助359.1億元，占全部支出資金的74.5%；農村低保全年各級財政共支出低保資金363.0億元，比上年增長58.7%，其中中央補助255.1億元，占全部支出資金的70.4%；④2009年城鄉低保資金投入占當年GDP總量的2.48‰⑤，顯然，城鄉低保資金投入在GDP中占比太低，應加大投入力度，提高資金投入在GDP中的占比。

（四）調動社會力量參與，完善政府職能

治理理論認為，政府不再是唯一主體，強調市場、社會等多方參與社會公共事務管理。與傳統社會救濟制度相比，現行低保制度擺脫了過去施舍式的臨時性、應急性救濟模式，權利化、制度化、規范化成為主要特征。政府不再是唯一的救助主體，社會力量的參與不可忽略。因此，應逐步構建政府主導，社會力量參與的低保機制是必然趨勢。

1、明確政府、社會在低保工作中的責任，形成互補機制。政府主導并不意味著政府事無巨細全權管理，應明確各自的權責，以開放的心態鼓勵社會力量參與，形成政府與社會共同參與、相互補充的模式。現行低保制度，從政策制定到執行由政府全權控制，沒有相關法律支撐，社會力量參與只能在道德上找到支持。目前，我國低保群體約為7600萬人，如此龐大的群體需要大量的資源來保障，民間資本根本不具備滿足如此需求的能力，民間救助具有很強的“道義救助”的性質，參與行為具有很強的主觀性，導致民間力量不能成為低保工作的主導，只能作為不可或缺的補充。

2、引導社會力量，構建完善的社會保障公共服務體系。明確政府、社會分工，有利于公民增強對政府的信任。目前，西方國家社會救助是政府、非政府組織、公民個體合作的過程，我國則表現為政府包辦，缺乏社會力量的有效參與。缺乏社會力量參與的低保，無法有效整合社會救助信息，無法提供心理救助，不能滿足低保對象多方面的社會服務需求。社會力量主要表現為各種社會團體（慈善機構、非政府組織等）以及公民個體資源捐助、鄰里互助等。政府主導但并不能保證能深入到低保工作的各個角落，政府可以提供必要的資金但不可能提供全方位的服務，因此，低保并不是一項僅僅提供低保金的工作，積極鼓勵民間參與是對政府構建社會保障公共服務體系的補充。

（五）完善監督管理，提高政府效能

2010年，我國城鄉低保投入資金總額達918.9億元，享受城鄉低保的人口總數達7539.5萬人，對如此龐大低保規模進行監督尤為重要。政府是責任主體也是實施主體，在監督管理時表現為自我監督，整個監督過程很難發現自身工作失誤和行政效能偏低。城鄉低保是人民生活的最后一道防線，肩負著為貧困人民謀得生存的責任，必須加大監督管理的力度。

1、構建完善的監督管理體系。一是監督管理體系應當包括：政府對貧困居民的監督管理、收入核準、資金發放等；政府的資金籌集管理體系，財政轉移資金和社會統籌資金都應匯入專門低保賬戶，進行專項管理；二是高效信息管理體系將低保對象的信息納入統一數據庫，集中管理，并實現資料部門間共享；三是低保行政工作審核機制負責對低保對象的調查、審核、審批等工作定期進行監察和審計；四是社會監督機制。低保工作流程、資金使用等信息都要接受相關部門和社會公眾的監督。科學的管理監督機制是監督管理的基礎，監督的前提是對低保工作的考核評估，政府必須建立科學、統一的低保工作監督評估指標體系，從低保內容、制度建設、操作規范、工作流程等方面對城鄉低保工作進行監督管理。

2、重視對基層機構和工作人員的考核監督。從被考核對象看，包括對行政機構的監督和工作人員的監督。低保工作很大程度上是基層工作，政府制定政策和低保標準后，都由基層行政人員操作，應將考核重點放在基層行政單位和工作人員，同時考慮對低保政策、標準執行情況等的監督管理。為此，要引進績效管理理念，加強對基層機構、人員工作業績的考核，考核內容應涵蓋低保對象確認、收入核準、資金發放、檔案管理、專業水平、服務態度、群眾輿論等多個方面，每年進行綜合考評并將業績與個人獎懲掛鉤，落實責任追究。

注釋：

①以上數據根據民政部網站公布的1997-2009年 《民政事業發展統計報告》、《民政事業統計季報 （2007年4季度）、（2010年4季度）》的相關數據整理而成。

②王如冰：《我國與英國社會救助制度的差異性分析及其啟示》，《經營管理者》，2009年2期。

③鐘仁耀著：《社會救助與社會福利》，上海財經大學出版社，2005年版，第54頁。

④根據民政部網站公布的 《2009年民政事業發展統計報告》整理而成。

⑤ 《中國統計年鑒2010》公布2009年我國GDP總量為340506.9億元。

C913.7

A

1671-2994（2011）04-0171-03

2011-05-28

周 開（1987- ），男，山東德州人，云南財經大學公共管理學院行政管理專業研究生。研究方向：政府管理創新與社會保障。

馬國芳（1964- ），女，云南昆明人，云南財經大學公共管理學院教授。研究方向：區域公共行政、公共政策和公務員制度。

責任編輯：劉建文