行政復議機關賠償義務問題解析

朱素明

（昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650500）

行政復議機關賠償義務問題解析

朱素明

（昆明理工大學 法學院，云南 昆明 650500）

《國家賠償法》經過2010年的修改，在很多方面有了很大的進步，但行政復議機關賠償義務的規定并未修改，實踐中出現的問題，也就未能得到根本解決。本文從行政復議機關的賠償義務入手，對涉及行政復議機關賠償義務的相關法律條文和引發的問題進行分析，提出了進一步完善《國家賠償法》的建議。

國家賠償；行政復議機關；賠償義務；問題；修改建議

《國家賠償法》自1994年頒布實施后，被法學界專家認定為實施效果最差的法律之一，甚至學者戲稱為“國家不賠法”，意指其獲賠少、獲賠難。2010年4月29日，全國人大常委會對《國家賠償法》進行了修改，新法在歸責原則、索賠程序、賠償標準等方面有了一些改進，但是整體上并沒有改變其“國家不賠法”的狀況，在很多方面有待突破。比如《國家賠償法》第八條關于行政復議機關賠償義務的規定并未修改，本文將對此展開論述，對存在問題和解決思路進行探討，以期以后修法時改進。

一、行政復議機關的賠償義務

行政賠償義務機關，也就是承擔行政賠償義務的組織，是指代表國家處理賠償請求、履行賠償義務、支付賠償費用，參加賠償訴訟的行政機關或者法律、法規、規章授權的組織。

對于行政復議機關的賠償義務，《國家賠償法》第八條規定：“經復議機關復議的，最初造成侵權行為的行政機關為賠償義務機關，但復議機關的復議決定加重損害的，復議機關對加重的部分履行賠償義務。”根據該規定，侵權行政行為經過行政復議機關復議的，只有復議機關的復議決定加重損害的，復議機關才成為行政賠償義務機關，并且，賠償范圍僅限于復議加重的部分，其他部分的損失，仍由最初造成侵權行為的行政主體承擔賠償責任。除《國家賠償法》的前述規定以及少數規章中的重復表述之外，①并無其他關于行政復議機關賠償義務的規定，至于何為“加重”以及其表現形式如何等，也均未見相關規定和解釋。

對于何種類型的行政復議決定種類會導致加重損害，學者的看法并不一致。一般理解認為，只有一種復議決定種類會導致行政復議決定加重損害，即行政復議機關對被申請行政行為作出變更復議決定的情形。②有的學者認為，不管復議機關的復議決定是改變了原具體行政行為還是維持了原具體行政行為，也不管復議決定對原具體行政行為的改變是傾向于相對人還是傾向于行政機關，都可能引發加重損害的后果，復議機關也都可能由此而履行一定的賠償義務。③有的學者認為，如果行政復議機關逾期不作行政復議決定，也會加重損害。④也有學者認為，復議決定維持原行政行為，仍然會加重損害，實踐中，不僅會在復議機關改變原行政行為的情形下發生“顯性”的加重后果，在復議機關維持原行政行為以及逾期不決的情形下，同樣會發生“隱性”的加重后果。在“復議不停止執行”的原則下，有些種類的比如責令停產停業的行政處罰等，在復議期間原行政行為造成的損害處于持續狀態，如果復議機關作出維持決定或者逾期不決，均在事實上加重了損害結果。⑤

在對《國家賠償法》第八條的理解上，第一，過于寬泛的將因復議行為導致的原侵權具體行政行為基礎上的加重和擴大都認為屬于復議機關的賠償責任，或者將責任僅限于變更加重損害的復議決定，都是不恰當的。第二，還涉及行政復議機關與原處理機關是否為共同賠償義務機關的問題。《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第十八條規定：“復議機關的復議決定加重損害的，賠償請求人只對作出原決定的行政機關提起行政賠償訴訟，作出原決定的行政機關為被告；賠償請求人只對復議機關提起行政賠償訴訟的，復議機關為被告。”其中并未對兩者的賠償責任之間的而關系進行明確。不過，結合其第十七條關于共同義務機關作為被告的規定來看，⑥最高人民法院將兩者作為可分責任的共同賠償義務機關的意圖明顯。另外，司法部《司法行政機關行政賠償、刑事賠償辦法》第三十一條規定：“經過行政復議的案件，最初造成侵權行為的司法行政機關和作出復議加重侵權的上級司法行政機關同時是賠償義務機關的，由最初造成侵權行為的司法行政機關向受害人支付全部賠償金后，再與上級司法行政機關結算各自應承擔費用。”該規定與《國家賠償法》第十條關于共同賠償義務機關其中一個機關先予賠償精神一致，但卻僅要求由最初造成侵權行為的司法行政機關賠償。⑦根據前述相關法律規定，筆者傾向于將行政復議機關與原處理機關理解為共同賠償義務機關，但在通過行政程序進行賠償的過程中，這種理解又可能遇到較大的障礙。⑧

對此，學界亦有兩種不同的意見：一種意見認為兩機關是共同賠償義務機關，⑨另一種意見認為兩機關并不是共同賠償義務機關。⑩

二、現行法律對行政復議機關賠償義務安排中存在的問題

從前文的分析來看，根據《國家賠償法》第八條的規定和相關規定，復議機關只有在對原具體行政行為的作出變更結果加重損害的復議決定情形下，才成為賠償義務機關并承擔賠償責任。對于這一規定，筆者認為存在較大問題，一方面嚴重影響了《國家賠償法》的實施效果，使受害人的合法權益得不到保障，另一方面，也直接導致了行政復議制度的名存實亡，危害不小。主要表現在如下方面：

第一，現行規定免除了行政復議機關大量的法律責任，不符合“權責統一”的法律原則。行政復議機關根據《行政復議法》的規定進行行政復議，這是法律賦予的行政職權，同時也是一種職責。行政復議也是一種行政行為，不管是變更和撤銷決定，也不管是維持和確認決定，甚至也不管是不予受理和逾期決定或不決定，它都不依附于原具體行政行為，也不是原具體行政行為的重復處理，而是獨立于原具體行政行為而存在。根據“權責統一”的法律責任，復議機關理應為自己的復議行為承擔法律責任，這種責任絕不應當僅僅限于在復議決定中變更加重損害或者直接導致損害發生的情形。因為，無論復議機關作出何種復議決定或者不作出決定，沒有阻止和避免損害結果的發生，復議機關都沒有按照法律授權的目的和要求合法正確的行使權力，均應當為自己的違法行為和失職行為承擔法律責任，包括承擔損害賠償責任。第二，現行規定的可操作性差，不利于相對人的合法權益的保護和糾紛的有效解決。復議機關僅對其復議決定中的加重部分承擔賠償責任，這在實踐中有很多操作的困難：一方面，損害是否加重、原有損害和加重損害部分如何劃分往往是一件復雜的事情，對證據和技術等均可能提出很高的要求，很難厘清；另一方面，在賠償程序方面，如果通過行政程序賠償，因為并未明文規定復議機關和原處理機關的共同賠償義務機關，根據《國家賠償法》規定的程序，行政機關可能會要求分別根據不同的責任向復議機關和原處理機關分別提出賠償請求，甚至出現相互踢皮球的現象；如果通過訴訟程序賠償，則會因為國家賠償法和行政訴訟法的規定不銜接，導致賠償義務機關和行政訴訟被告的不一致，因而只能在行政訴訟之后另行提出行政賠償訴訟，?從而使救濟程序變得復雜，增加了賠償請求的經濟成本和時間成本。這些操作方面的困難，不利于賠償請求人申請賠償、提起訴訟，對其通過合法途徑維權造成較大困難，也為行政機關、人民法院處理糾紛、解決爭議增加了成本和難度。第三，現行規定極易導致行政復議機關趨利避害，使行政復議制度的功能喪失。如前所述，行政復議是法律賦予復議機關的行政職責，復議機關應當依法嚴格履行。但是，《國家賠償法》卻規定，復議機關只有在復議決定加重損害的情況下對加重部分承擔賠償責任，同時《行政訴訟法》第二十五條第二款規定：“經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。”那么，根據這兩部法律的前述規定，行政復議機關很容易作出選擇：決定維持原具體行政行為！這樣的話，自己既不會成為行政訴訟的被告，也不會承擔行政賠償責任，自然也就不會被“問責”，或者對考評產生不利影響。因為對于復議機關及其工作人員來說，我們不能寄希望于其高尚的道德覺悟和操守，而只能將其作為趨利避害的一個法律中的主體、法律中的普通“人”，法律的特征之一就是守住底線。

可以想象，在大量的行政復議機關為了避免不必要的麻煩而選擇作出維持決定的時候，行政復議制度作為一種“準司法程序”，其內部監督和權利救濟功能還能在多大程度上得以實現？根據筆者多年來的了解，行政復議機關作出維持復議決定比例非常之高，不少復議機關為了不惹火燒身，甚至從來沒有做出過改變原具體行政行為的復議決定。因此，對于絕大多數復議機關而言，復議程序只不過是一個過場。因而，筆者認為，《國家賠償法》關于復議機關行政賠償責任的規定以及《行政訴訟法》關于復議機關作為應訴主體的規定，在理論上和實踐中，均造成了整個行政復議制度的一定程度的功能喪失，甚至名存實亡，其危害性極大。

三、現行規定的修改建議

對于《國家賠償法》關于復議機關行政賠償責任的規定，有的學者提出將第八條修改為“復議機關維持原具體行政行為的，或者復議機關改變原具體行政行為的，復議機關均為賠償義務機關。?”筆者認為，這樣的修改意見，一方面不能涵蓋復議機關侵權行為的責任，另一方面對與原處理機關的關系方面沒有明確，對于糾紛解決和維護相對人權益顯得很不夠。

為了解決現行行政復議機關賠償義務方面的問題，筆者建議對《國家賠償法》第八條作如下修改：“行政行為經復議機關復議的，或者復議機關的行為侵權的，復議機關為賠償義務機關；但是，復議機關復議決定撤銷原行政行為或者確認原行政行為違法的，作出原行政行為的行政機關為賠償義務機關。”同時，建議對《行政訴訟法》關于復議機關作為被告的規定作相應修改。其理由是：第一，適當擴大行政復議機關的行政賠償范圍，使其趨于合理。一方面，概括性的規定，明確規定復議機關行政賠償責任的普遍性，加大其賠償責任，不僅包括復議決定內容侵權，還應當包括復議過程中不予受理、逾期不作決定、撤銷和確認決定違法等行為。另一方面，在復議機關積極作為、依法撤銷或者確認違法行政行為的情況下，免除其賠償責任，由原處理機關承擔賠償責任。這樣規定，分別明確復議機關和原處理機關的責任，符合“權責統一”的要求，更趨合理。第二，責任主體簡單化，簡化程序，節約成本。對同一事項，不再進行內部責任劃分，而是選擇復議機關或者原處理機關其中之一作為賠償義務機關。因為復議機關和原處理機關通常是上下級關系，屬于一個行政組織系統內，都通過財政撥款的賠償費用，?沒有必要劃分得很清楚。這樣處理，避免了因責任主體分散導致的繁瑣程序，有利于賠償的快速實現，申請人維權成本得到降低，也節約了行政機關和司法機關的成本。第三，避免了行政復議機關規避責任，有效實現行政復議制度的功能。結合《行政訴訟法》對復議機關作為行政訴訟被告相關規定的修改，使行政復議機關的對自己的整個行政復議行為承擔包括行政賠償在內相應的法律責任，可以迫使復議機關正確行使法律賦予的內部層級監督職責，有效的發揮行政復議制度的長處，以更好的實現行政復議制度的各種功能，促進依法行政和和諧社會建設。

注釋：

①參見《海關行政賠償辦法》第十五條、《工商行政管理機關行政賠償實施辦法》第五條、《民航行政機關行政賠償辦法》第十一條等。

②?張勝利：《淺論國家賠償法第八條的規定以及修改》，《天津市政法管理干部學院學報》，2006年第4期。

③劉嗣元、石佑啟著：《國家賠償法要論》，北京大學出版社，2005年版，第190頁。

④姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社、高等教育出版社，2007年第3版，第685頁。

⑤馬懷德編著：《國家賠償問題研究》，法律出版社，2006年版，P195。

⑥ 《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第十七條“兩個以上行政機關共同侵權，賠償請求人對其中一個或者數個侵權機關提起行政賠償訴訟，若訴訟請求系可分之訴，被訴的一個或者數個侵權機關為被告；若訴訟請求系不可分之訴，由人民法院依法追加其他侵權機關為共同被告。”

⑦《國家賠償法》第十條“賠償請求人可以向共同賠償義務機關中的任何一個賠償義務機關要求賠償，該賠償義務機關應當先予賠償”。

⑧如果申請人根據《國家賠償法》的規定，向原處理機關申請賠償，作為被領導者的下級，難以決定包括上級行政機關責任的國家賠償責任。

⑨江必新著：《國家賠償法原理》，中國人民公安大學出版社，1994年版，第159頁。

⑩皮純協、馮軍主編：《國家賠償法釋論》，中國法制出版社，1994年版，第164頁。

?《行政訴訟法》第二十五條第二款規定：“經復議的案件，復議機關決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關是被告；復議機關改變原具體行政行為的，復議機關是被告。”在復議機關改變原具體行政行為的情況下（包括撤銷或者部分撤銷），只有復議機關是被告，原處理機關根據國家賠償法的規定卻因為要承擔原侵權行為的賠償責任而稱為賠償義務機關，但不是被告，不能參加行政訴訟。

?根據《國家賠償法》和國務院《國家賠償費用管理條例》的規定，各級人民政府根據實際情況，安排一定數額的國家賠償費用，列入本級年度財政預算。

D912.112

A

1671-2994（2011）04-0174-03

2011-05-21

朱素明（1972- ），男，河南上蔡人，昆明理工大學法學院講師。研究方向：行政法學。

責任編輯：陳文興