行政領域委托代理關系中的公務員道德風險及其化解

孫皎皎 李寧娟

（上海師范大學 上海 200234）

一、行政領域的委托代理關系

委托代理關系雖源于經濟學領域，但卻廣泛存在于社會各種組織形式中，行政領域當然也不例外，而且存在著多級委托代理關系。

從國家權力歸屬的角度來看，委托代理關系可以劃分為兩種類型：公民和權力機關之間的委托代理及權利機關和各級官僚執行組織之間的委托代理。

根據社會契約論和人民主權學說，公民是國家權力的所有者，政府是國家權力的行使者。因此政府必須代表其公民具體行使國家的各項權力，維護公民的利益。為了使國家的各項政策得到貫徹和落實，同時受限于中央政府的直接管理能力，各級官僚行政機構便應運而生。然而機構僅是載體和平臺，只有各級機構的職能范圍具體落實并形成各級公務員的職責，國家才能夠正常運轉，履行其職責。由此，自上而下建立起的層層委托代理的權利鏈便形成了。在這種多層委托代理關系中民眾是公共權力的最終所有者,官員是公共權力的終極代理者。同時，他們所掌握的行政資源及其特有的主觀能動性使得行政領域的委托代理關系在形式上更為多樣化。

二、公務員道德風險的含義、表現及危害

（一）公務員道德風險的含義

本文對于公務員道德風險的含義的界定借鑒其在經濟學領域中“從事經濟活動的人在最大限度地增進自身效用時作出不利于他人的行動”的論述，認為，所謂公務員道德風險是指，公務員在履行其職能時，利用其擁有的行政權力，甚至以損害國家和公民的利益為代價，謀求自身利益最大化行為的可能性。

（二）公務員道德風險的表現形式

首先，行政效率低下。一是由于沒有有效的監督激勵機制，二是公務服務提供的壟斷性，作為相對理性經濟人，公務員自然沒有足夠的壓力或動力去改善自己的工作行為方式、提高工作效率、優化公共服務的質量，更無法調動其自身工作的積極性、主動性和創造性；其次，作為代理人的公務員會形成一個具有特殊的利益的團體，并傾向于在正常的委托代理活動中使自己的利益最大化，最直接的表現就是公務員開支種類的增多和開支數額的增加；再次，政策失靈現象時有發生，這種不顧社會和公民的利益，僅僅從個人的得失出發，片面地追求短期政績進行決策所造成的社會、經濟危害是無法估量的；再者，“規制官員俘獲”現象的存在，這種權錢交易所帶來的危害是不言而喻的，只會更大面積地滋生腐敗。因此只有在最大程度上遏止公務員的尋租、創租、抽租等道德風險行為，才可能從根本上杜絕這種現象的發生。

（三）公務員道德風險產生的危害

布坎南認為道德風險在經濟領域與政治領域之間的重要差異并不在于人們追求的價值或利益的不同，而在于人們追求自身利益時所處的條件?？紤]到公務員身份的特殊性，我們有理由認為公務員道德風險產生的危害和影響較之于其它領域更為嚴重和惡劣。

1.扭曲市場機制，阻礙社會經濟發展。公務員尋租、創租、抽租等道德風險現象的存在不但錯誤地引導市場主體的行為更會腐化整個市場的風氣；不僅會提高整個社會經濟交易的成本而且會扭曲市場機制的正常運作；既扼制了中小企業主的投資熱情，又導致市場競爭機制的畸形運轉和發展。長此以往，必然使社會經濟發展陷入惡性循環。試問，一個壟斷橫生、競爭失效的社會怎么可能保存孕育經濟內生機制和動力并帶來長遠發展呢？

2.侵蝕政府科學決策的能力，導致政策低效率。所謂政府政策的低效率是指所執行的政策不能確保資源的最佳配置。一方面，作為獨立理性的經濟人，各級公務員作為一個特殊的利益“團體”，他們有條件和動機依據個人效用最大化原則來進行決策，而非在最大程度增加公眾和社會的利益。另一方面，規制俘獲現象的存在，或維持現有的不合理政策實施格局，或出臺不公正的新政策，或阻礙舊的不合理的體制的廢除，或使進步的科學的舉措舉步維艱，這無疑會降低政府公共行政效能，甚至逐步侵蝕其科學決策的能力。

3.破壞法制建設，腐蝕社會道德。政府和其它經濟組織最大的不同就在于：政府最終追求的是公平和正義，是為增進全社會的福利而奮斗的。如果一個國家的公務員道德風險現象得不到有力有效的控制，無疑會加速此種腐化思想和行為的滋生和蔓延。作為國家的權利機構，政府這種行為會給社會各個行業和領域帶來不可挽回的負面示范效應，社會道德遭受腐蝕是在所難免的。

4.侵蝕政府的合法性，威脅到執政黨的執政地位。保持經濟的持續發展、推動社會總體福利水平的不斷增長、維護社會的公平正義是政府強化其合法性程度的重要途徑，也是執政黨穩固其執政地位的關鍵。然而，行政領域的公務員道德風險現象輕則降低政府行政效率，重則降低政府政策效率，這些無疑會阻礙和抑制社會經濟的增長，破壞社會的穩定，降低整個社會的福利。公民對于政府政策和行為的不滿和失望也必然導致對執政黨執政能力信心的喪失。

三、公務員道德風險產生的原因

（一）公務員和公民激勵不相容現象的存在

和任何一個相對理性的經濟人一樣，作為具體利益承載者公務員有其利己主義傾向的內在動因。在公共政策執行代理人的利益函數中，公共政策的整體利益和他們自己的個人利益都只是其中的一個變量。而其所處的特殊環境和條件會加劇這種行為的產生，當公務員個人和公民的公共利益相悖時便會產生公務員的道德風險現象。

（二）委托代理關系中信息不對稱現象的客觀存在

顯而易見，較之于公民，公務員群處于信息優勢地位，會擁有較多關于公共政策的信息。而且，在很大程度上，行政領域的代理人還掌握這些信息傳遞的途徑、渠道及數量的主動權。

（三）政治體制與經濟體制的不協調

市場經濟是有其自身的發展規律，但也需要政府的宏觀調控和政策的引導。但是在現實生活中，兩者很難達到一種完美的匹配。行政權力過多過強干預市場經濟的慣性、相關行政監督制約機制的失靈、某些經濟領域法律法規的不完善甚至漏洞、政府政策在執行過程中主觀色彩和非制度化過重等旨在市場經濟相適應的制度體系在設計和執行上的漏洞都在客觀上加劇了公務員道德風險發生的機率。

（四）行政權力缺乏有效制約

政府代表本國公民對國家進行治理，從這個層面上來說，公共行政權具有至高無上的地位。同時，由于公共管理工作的專業性、復雜性及時效性等客觀條件的約束，使得公民無法也無力對公務員的行政權力進行有效的監督。加之，某些公共權利在設置上就缺乏有效的制約機制或機構，這會加劇公權濫用現象的發生，公務員的道德風險更是無可避免了。

四、化解公務員道德風險的對策

（一）建立健全雙方的信息溝通機制

尤其是著力完善政府的信息公開機制，因為，信息是利益主體參與博弈、作出行動決策的基礎性條件。一方面，要拓寬利益主體的參與渠道。要正確合理地引導、規范博弈活動，必須為雙方提供交流的制度環境、社會氛圍和操作性強的方法路徑。另一方面全程公開政策執行、評估、監督的信息。這是制約公務員利己主義傾向的關鍵一環，能夠有效壓縮政策執行主體違背契約精神展開博弈的策略空間，加之，利益主體可以有效地進行監督，也就增加了公務員的機會主義行為的成本。

（二）強化責任共擔機制

首先，要做到權責對等，職責劃分明確。強調責任共擔的基礎就是各部門各級別公務員之間存在著清晰、嚴格、合理、適當的責權分工并要以法律、法規或條例的方式加以確認。避免職責劃分過程中可能出現的重疊、模糊或歸屬不清等情況的出現。

其次，加快責任共擔的法律化制度化進程。要使失職的公務員承擔其自己應付的責任，要從宏觀和微觀兩個方面著手，真正做到“由誰負責，應負何責，如何負責”。宏觀上，在法律甚至憲法層面上有充足的理論依據，這也使官員負責制實現合法化、系統化、制度化的基礎；微觀層面，必須構建完善、縝密、剛性、具體的規范和操作程序，并以有效的方式加以公示，既能夠保障操作中的追究力度、提高問責效能，還可以有效降低公民維護自身合法權利的成本。

再次，建立多層次、彈性的懲處機制。也就是說，要根據公務員所承擔的權責、失誤的性質、對社會公眾造成損失的大小、波及范圍的大小、影響程度的深淺、性質的不同等來衡量和確定懲處的性質、力度和廣度。

（三）優化博弈雙方的利益整合機制

當博弈規則較好地體現了公務員群體的利益訴求，即使不施加外部的強制力，也能督促代理方積極地維護委托人的利益。因此，我們可以從源頭入手，在制定博弈規則的時候就引入有效整合雙方利益的思路。

首先，維護公務員合理的利益取向，約束其失常利益訴求。一般而言，任何團體或組織都是具體利益的承載者，公務員也不例外。所以，一方面必須建立健全各級公務員合理的利益訴求、表達機制。另一方面，要避免可能出現的追逐失常利益的行為，就需要在法律和制度的層面對不同類別的公務員的合理利益做出明確劃分和界定，同時以制度公示的形式保證利益調整的透明性和穩定性。

其次，制定科學合理的激勵機制?？梢苑譃檎婕詈拓撁婕睿婕畹耐緩饺缦滤觯旱谝唬⒍嘣?、多層次、立體的考核方式；第二，實施公務員職業生涯規劃計劃，讓公務員明確自己的職業發展方向，即增加其在追求失常利益時的成本。負面激勵機制可以通過以下幾點來實現：第一，結合各層級部門的實際情況，建立淘汰機制，由此喚醒他們的職業危機感，使他們自發地追求高效的工作方式，更好地履行自己的職責；第二，在制度設計時，增加懲處標準的層次性和多樣性，通過懲治制度的完善威懾和約束某些公務員的道德風險行為。

（四）加強監管力度

任何不受監督的權力都會被濫用，這是一個不爭的事實。同樣，為了防治公務員的道德風險行為，有效的監控體系是不可或缺的，甚至可以說是至關重要的。

1.要進一步完善實施監察的法律法規體系。不僅要在憲法中予以明確的肯定，完備相應的實體性法律法規，還需要根據實際情況制定不同類別的詳細縝密可操作性強的程序法令和文件。合理配置不同類別的監察機構的職責范圍，并合理設計他們之間的協調配合機制，形成強大嚴密的監察合力。

2.建立相對獨立、專業性強的監察機構。要真正起到對各級公務員的監察作用，就必須從根本上改變監督主客體共存的現象，減少有利益關聯的機構或領導對監督執法的干預。不僅要在法律上提供其執法監察的合法性，更要在實際執行過程中擴大其權限，樹立其在執政體系中的權威地位，最重要的是維護和強化其在開展監察工作中的相對獨立性。

3.完善實施社會監督的支持機制。方法是多樣的，比如，通過法律或制度途徑拓寬疏通公民實施監督的政治渠道，完善相應的對監督者的保護機制，強化新聞等大眾輿論的獨立性，最重要的一點就是加快公民社會的建設。

（五）建立統一完善的公務員政績評估體系

研究發現，機會主義更容易發生在一次性的交易中。這也給我們一定的啟示，即，增強委托代理關系的穩定性，只有這樣才能降低代理方實行機會主義行為的概率。我們可以在區分不同行業不同層級的基礎上，為公務員建立標準統一的政績評估體系。這份“成績單”必須在公務員正式得到任用前予以公式，作為任用考核的一個重要參考標準，這能夠有效避免委托人在不了解其執政能力的情況下出現的人事不合理配置。同時，也明顯增加了某些公務員在追求個人非常利益時的成本，即能夠起到很好的約束作用。

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