加強創新社會管理工作的思考

李江川

（中共樂山市委群眾工作局 四川 樂山 614000）

2010年6月全國社會治安綜合治理工作會在成都召開。會上提出各地各部門要深入貫徹落實科學發展觀，適應經濟社會形勢新變化，把加強社會建設，創新社會管理，擺到更加重要的位置，努力探索一條符合中國國情，體現時代特征，與社會主義市場經濟體制相適應的社會建設和社會管理新路子。6月，筆者隨市政府社會管理工作學習考察團到深圳、廈門、蘇州考察學習當地科學的社會管理工作經驗，著重考察學習了社區、出租房管理等方面工作，現結合我市社會管理實際，提出建議，供工作中參考。

一、社區管理的概念

“社區”是社會學中的基本概念，最早是在德國社會學家斐迪·滕尼斯的《社區與社會》一書中提出。一般認為：社區就是在一定地域內發生社會活動和社會關系，有特定的生活方式并具有成員歸屬感的人群所組成的相對獨立的社會生活共同體。其基本構成要素有四個方面：一個相對穩定的人文區位意義上的地域。特定的區域不僅是社區成員活動的基本空間場所，而且社區成員的活動方式乃至思想感情也都被打上區域的烙印和特征。二是一定規模和具有同質性的人口。社區人口主要表現為人口的數量規模和分布，以及人口的素質構成。以職業因素等為主的同質性的人口素質構成很大程度上決定了社區的類型。三是以橫向分布和聯系為主要特征的組織結構。社區作為一個社會實體，是由一些群體和組織構成的。社區結構既體現了社區內各種群體、組織的分布狀況及其相互之間的關系水平，并且在很大程度上反映出社區發展的水平。四是有一定程度共同性的文化心理和生活方式。基于社區的共同利益、面臨的共同問題和共同需要，每一個社區都會形成共同的生活方式、行為規范和心理取向。

所謂社區管理，主要是指一定的社區內部各種機構、團體或組織，為了維持社區的正常秩序，促進社區的發展和繁榮，滿足社區居民物質和文化活動等特定需要而進行的一系列的自我管理或行政管理活動。

在我國，社區管理的概念是在我國由傳統計劃經濟體制向市場經濟轉軌時期，伴隨著改革的不斷深化，社會結構、人們的生活方式、思想文化以及行為方式等各方面的變化而提出來的。社會管理如何創新是中國面臨的一個新課題。

二、充分認識城市社區管理中政府的功能定位

根據在深圳、廈門、蘇州考察學習過程中，深刻認識到，不管是深圳模式，還是廈門、蘇州模式，轉型時期特定的國情和社會背景，決定了我國城市社區管理必須選擇“政府主導”的模式。社區管理中的政府主導，主要體現在政府必須扮演多種角色、行使多樣職能，更好地培育和扶持社區的持續發展。因此要推進我國城市社區管理的穩步、健康發展，就必須解決政府在社區管理中如何進行功能定位的問題。

社區是指聚居在一定地域范圍內的社會共同體。社區管理是指在黨和政府的主導下，依靠社區力量，利用社區資源，強化社區功能，解決社區問題，促進社區健康發展的過程，是對社區工作的總體概括。社區管理靠兩種力量的推動，一是社區組織與社區居民的力量，二是政府的力量。從目前的實踐看，隨著城市社區建設的開展，政府支持不力或包辦過多（行政化傾向），是城市社區管理中的普遍的現象，而這一問題的存在，相當程度上已影響了社區建設走向深入。

（一）政府在社區管理中的主導作用以及存在的問題分析

1.政府在社區管理中的主導作用。據有關專家分析，中國城市社區管理所取得的顯著成效，各級政府的主導作用功不可沒,首先表現為社區建設運動是由政府發起和組織的。政府還通過制定社區發展的相關政策，引導社區建設、規范社區行為，對社區建設進行宏觀指導；其次，政府均有專門的機構和組織來具體負責社區管理工作，為社區提供管理和服務；第三政府為社區建設投入了大量的人力、物力和財力。政府運用國家財政資金投入社區建設，不斷提高社區硬件建設水平，在政府強有力地推動下，社區改造，尤其是硬件設施建設在短期內得到推進和改善；最后，政府是社區建設的協調者和控制者。在改革開放后，政府在中國城市社區發展過程中漸漸讓出部分權力，其改革目標是扮演規劃者角色。這里說的協調者，是指政府對于中國城市社區的發展方向和目標進行引導和監管，逐漸由過去的政府機構直接管理，向總體規劃協調的間接調控方式過渡。

2.政府在社區管理中存在的問題。毋庸置疑，政府在社區建設中發揮著無可替代的作用。但是，從現階段社區管理的實際來看，政府在其角色的扮演和行政職能的行使中，也存在著許多不容忽視的現象和問題。總體來說，這些現象和問題可以概括為政府職能的越位、缺位和錯位。政府職能的越位是指政府在行政過程中超越了其本來的職能和權限，是超職責、超權限的行政過程。

政府越位主要表現在以下三方面：行政因素向社區彌漫式滲透，使其組織力量和機制難以發揮作用；政府包攬社區事務必然導致政府承擔所有的成本；社區行政化,政府成為社區的惟一資源來源，社區居民沒有形成對社區的認同感和責任感。政府的無限責任誘發了社區的道德風險，不利于社區組織的培育、本地社區內資源的聚集。

政府職能的缺位主要表現在對非政府的社會中介服務機構等社會組織培育不到位，對社區內的非政府專業性社團資金投入不夠，導致這些非盈利的服務性機構發展比較緩慢；政府缺位主要表現在：政府投入少。宣傳力度不夠，地域發展不平衡，社區成員的認可和參與程度不高。

政府行為的“錯位”主要是指政府混淆了工作的主次和輕重，特別是把社區的社會建設當做經濟建設來抓，既當“裁判員”又做“運動員”。政府錯位主要表現在以下方面：“重管理、輕服務”現象相當普遍；社區組織的職能錯位。我國現行社區組織中除了政府機構、居委會以外，還包括社區內的各類單位組織，他們往往隸屬于各自不同的上級單位，社區內的許多單位處于半封閉狀態，“單位辦社會”現象十分嚴重。

鑒于政府在社區管理中如此重要的作用和當前存在的缺位、越位和錯位問題，根據有關專家的分析，我們必須定位好政府在社區管理的地位。

（二）政府在社區管理中的功能定位

政府在社區管理中職能的越位、缺位和錯位導致作為社區建設的兩大主體政府和自治組織的功能失調、角色錯位。因此，通過在深圳廈門、蘇州等地考察學習，筆者認為應該從以下幾個方面對政府在社區管理中的功能進行定位。

1.政府應該擔當建設社區的功能。政府在社區建設中應當發揮適當的主導作用。表現為：倡導、動員一定的經濟和政策支持、監督、評價和經驗的推廣，用政策去促進社區建設資源的聚集和社區的持續發展。政府發揮主導推動作用直接目標是支持具體社區活動的開展，而深層目標則是促進社區資源的開放和動員，促進社區成員的參與。因此，政府在社區建設中的角色定位應是：擔當建設社區的功能，積極發揮引導推進作用，在負起相應責任的同時，決不可“越位”、過度參與包辦。

各級政府是我國社會管理中最具控制力的政權組織，能有效地運用行政、經濟和法律手段，準確而有效地引導社區建設的方向，合理運用場地、設備和資源，限制任何偏離社區建設總目標的組織行為和個人行為，保障社區建設的健康發展。總的來說，各級政府通過制定規劃和政策、提供管理和服務、組織協調服務和動員社區參與來擔當建設社區的功能。

2.政府應該擔當建設社區自治組織的功能。社區自治組織是社區建設的基礎，是居民參與公共事務和公共管理的平臺、場所，因此建立完善的社區自治組織體系是社區建設的關鍵。在加強社區建設過程中，社區自治組織建設的重點應該放在以下幾方面：

首先，在街道辦事處層面構建社區組織的網絡結構—社區理事會。社區理事會在成員組成上具有廣泛代表性，包括街道辦事處的代表、駐街政府職能部門的代表、企事業單位代表和居民代表等，其負責人由街道辦事處代表兼任。社區理事會建立后將成為社區運行的主體組織，其主要職能是規劃、協調和監督。筆者見廈門思明區文灶等社區創立的“黨員幫扶基金”，“社情民意氣象站”，“低收入人群數據庫”等都很有特色。

其次，培養專業性社區工作者。社區建設需要大批政治素質好、熱心為群眾服務的社區工作者。過去認為社區或居委會就是婆婆大娘在管事。通過到深圳、廈門、蘇州等地考察學習，充分認識社區工作者在社區建設管理中的重要作用。社會工作者的作用在于推進社區工作專業教育與務實的發展，協調社會關系，在服務社會成員、推進社會互助、緩解社會矛盾、解決社會問題，促進社會穩定和社會進步等方面起到安全閥和推進器的作用，因此作為城市政府應積極開展培養專業社區工作者的工作。

3.政府要培育和發展非政府組織。非政府組織是促進政府職能轉變的重要途徑和實現政事分開的有效載體，要按照行業職能“同類項合并”的原則，界定政府部門和非政府組織的工作界面，逐步將現在由行政機構承擔的一些技術性、服務性、事務性工作進行徹底的剝離，交給社會中介組織承擔，而不要再層層下放到社區。

在整個社區建設中，政府、社團和居民共同參與，明確定位，合理分工。政府是社區建設的倡導者，社團是社區建設的具體操作者和組織者，是溝通政府和居民的橋梁和紐帶，居民則是參與社區建設的主體和基礎。三者缺一不可，所以要理順三者的關系，加快社團的發展，形成社區發展的良性運行機制。另外政府部門要堅持依法管理，從法律上保護社團的合法地位和作用的發揮，引導建設與社區需要相符合的新型社團。

三、我市中心城區社區管理工作的現狀

以樂山中心城區為例，現幅員面積825平方公里，總人口58萬人，流動人口10萬人，其中城鎮人口26萬人，轄7個街道辦事處、25個鄉鎮，易建社區59個（中心城區35個）。2008年以來，市、區先后投入1000余萬元開展了社區辦公服務用房標準化、規范化建設，嘗試建設了社區電子網絡服務平臺。截止目前，已建成2個街道辦事處社區服務中心，11個社區服務站，開展一站式服務，中心城區35個社區，黨建、勞動、民政、計生、文化、治安、衛生、城管服務功能基本延伸到社區，公安部門在通江社區嘗試了電子網絡以房管人辦法，部分滿足了單位群眾生產生活需要。

當前社區建設中還存在主要問題：

1.社區辦公服務用房建設趕不上需要。當前中心城區急需建設5個街道辦事處社區服務中心，48個社區服務站，推進21個城中鄉和231個農村社區建設需要解決辦公服務用房和社區服務站。

2.社區電子網絡服務平臺建設滯后。主要反映在：社區信息化建設缺乏統一的組織領導、整體規劃，部門各自為政，導致重復建設，資源未有效整合，信息資源未能實現共享利用；社區信息化服務未制定相應的政策辦法措施和技術標準；已建社區電子網絡服務平臺信息內容不全、更新不及時、缺乏與居民需求緊密結合的應用，能提供的服務項目不多，居民參與的積極性不高；社區公共服務網絡服務體系未能健全，社區辦公服務還是單機操作，未與市區部門、街道聯網；社區黨組織建設還面臨組織活動經費不足，人員老化等問題；社區工作人員少，計算機基礎知識匱乏，專業技術人才缺乏，電腦數量不足、部分陳舊，人員、資金保障機制尚不健全，影響了社區信息化推進。

四、充分認識加強社會建設和管理的重要性

（一）深化改革是推進社會管理創新的前提

社會管理的基本任務包括協調社會關系、規范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應付社會風險、保持社會穩定等諸多方面。因此，落實科學發展觀，必須切實加強社會建設。做到經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設和黨的建設統籌發展。目前，社會建設是整個建設的“短板”，社會管理又是社會建設的“短板”。我市突出表現在建設秩序，信訪秩序有待進一步規范，社區建設有待進一步加強，流動人口管理存在“真空”，基層組織、社會組織作用沒有充分發揮，體制、機制尚未完全理順。

社會管理是人類社會必不可少的一項管理活動。政府在社會管理過程中，必須主動遵循社會發展規律，根據政治、經濟和社會的發展態勢，不斷創新管理理念、管理體制、管理機制和管理手段，提高社會管理的能力和水平。當前，我國社會結構多元多變，社會管理環境從靜態封閉走向動態開放，社會管理對象從“單位人”轉為“社會人”，社會管理領域從現實社會延至虛擬社會，“人（流動人口）、屋（出租屋）、車（機動車）、場（重點場所）、網（互聯網）、會（社會組織）”等社會管理要素紛繁復雜，新情況、新問題層出不窮。而社會管理和治安防控的機制、制度、措施和手段還跟不上，長效機制還不完善，一些“頑癥”還沒有從根本上找到解決問題的辦法。從深層次分析，許多社會不和諧因素，都與社會管理缺失相關；要從根本上化解社會矛盾、改善治安秩序，增強群眾安全感，很多情況下也必須從改善社會管理入手。社會管理，說到底是對人的管理和服務。因此，我們必須進一步解放思想，不斷深化改革，贏取主動，破解社會管理難題。必須按照觀念人性化、機制規范化、手段信息化的思路，創新管理理念，堅持以人為本，寓管理于服務，使社會管理工作更好地體現全心全意為人民服務的根本宗旨，更加貼近群眾的期待和要求，把群眾滿意不滿意作為加強和創新社會管理的出發點的落腳點。探索服務型管理的新路子；創新管理體制，建立政府牽頭、部門負責、專群結合、社會參與的服務管理隊伍，明確職責，形成合力，探索社會化管理的新路子；創新管理手段，著力打造實有人口、實有房屋全覆蓋管理信息平臺，并逐步整合其它社會管理信息資源，探索信息化管理的新路子。

（二）夯實基層基礎是推進社會管理創新的重點

基層基礎建設是社會管理創新的重要組成部分，社會管理創新的難點在基層。底數不清、信息不靈、基礎工作不扎實，基層力量薄弱分散，體制機制相對滯后，長期以來都是困擾基層基礎建設的主要問題。如果沒有堅固可靠的基層基礎，社會管理創新就成為無源之水，無本之木。其次，社會管理創新的源泉在基層。基層有第一手的鮮活信息，有第一線的實踐經驗，只有尊重基層的首創精神，鼓勵基層從實際出發，大膽探索，改革創新，才能為社會管理創新帶來不竭動力。再次，社會管理創新的落腳點在基層。當前大量社會矛盾糾紛發生在基層，大量治安隱患滋生在基層，解決矛盾糾紛和治安隱患的重點也在基層。因此，我們必須面向基層、服務基層、建設基層，大力加強基層基礎建設，切實發揮其推進社會管理創新、化解社會矛盾、維護和諧穩定的一線平臺作用。

推進社會管理創新，必須夯實維穩基礎。只有改革基層體制機制，整合基層資源力量，才能筑牢維護社會和諧穩定建設法治社會的第一道防線。在鎮街一級整合綜治辦、司法所、信訪辦的資源力量，建立綜治信訪維穩中心。推進社會管理創新，必須夯實信息基礎。信息越全面、質量越高、時效性和共享性越強，社會管理創新的成效就越明顯。推進社會管理創新，必須夯實群眾基礎。加強和諧警民關系建設，推行網上便民利民措施，廣泛發動和組織社會力量參與社會管理創新。

（三）依托信息化是推進社會管理創新的關鍵

當前，信息化浪潮正席卷全球，物聯網等令新一輪技術變革蓄勢待發，必將推動生產力發生質的飛躍。信息化與工業化、市場化、城市化、全球化相互交織，在多重意義上影響、改變、塑造著世界，社會呈現日益復雜的形態，單靠傳統手段已難以實施有效的社會管理。掌握信息化、應用信息化，通過信息化建設提高社會管理水平，成為推進社會管理創新至為關鍵的一環。中央明確提出，“要推行電子政務，強化社會管理和公共服務”。社會管理職能部門，必須順應信息化時代的發展潮流，把信息化建設作為社會管理創新的契入點和突破口，大力實施警務信息化戰略，在維護穩定工作中做到信息靈敏，在打擊犯罪工作中做到反應快速，在服務群眾工作中做到便捷高效，不斷提升警務效能。

依托信息化推進社會管理創新，一是必須科學規劃、高位布局，實現“集約化、少投入”。在深圳考察期間學習了解到廣東省公安機關在全省統一規劃建設了“一平臺三系統”（公安指揮中心平臺，警務綜合信息系統、互聯網虛擬社會管理系統、政府各部門聯網的信息資源系統）和“五個一網”（視頻監管一網控、辦案辦公一網通、情報信息一網綜、服務措施一網辦、工作執法一網考），形成全警采集、全警應用、全警共享的信息化應用格局。二是必須立足實際、面向實戰，做到“高效率、可持續”。社會管理的現實需求是信息化建設的導向。服務群眾的網上辦證、網上繳費、出入境證件自助申請柜員機等技術設備，自動抽取民警工作數據進行量化考核排名的“三考合一”（工作績效自動考、執法質量全程考和督察監察全面考）系統等，均大大提升了社會管理效能。三是必須實現信息的互聯共享，發揮實戰的最大效益。深圳市公安機關著力推行“大情報”平臺建設和“網上作戰”，打破各警種之間、上下級之間、公安機關和政府相關職能部門之間的“信息壁壘”，推進社會管理信息數據的跨部門、跨警種、跨地區共享和綜合利用，最大限度地發揮出信息資源的整體規模效益，真正實現了信息主導警務的目標。

五、幾點建議

2010年8月我市召開了創新社會管理、建設法治社會會議。按市上創新社會管理，建設法治社會工作會議要求，要把以人為本、服務為先貫徹于社會管理工作中，尤其要在流動人口管理、戶籍管理等方面大膽探索創新。

（一）推行實有人口和實有房屋管理

建議此項工作現在中心城區試點，適時在全市鋪開。一是建立管理網絡。在市、區兩級政府建立實有人口和實有房屋管理機構，由公安部門代管，負責日常統籌協調工作。設立街道、社區、小區三級管理所（站點），負責具體管理工作。協管員由實有人口和實有房屋管理部門和社區服務站共同管理，按“一崗多責”，同時承擔社區服務站其他工作。二是建立信息平臺。建立實有人口和實有房屋服務管理信息系統，對接公安、勞動、房管、城管、醫療、教育、工商、稅務、計生等相關部門信息管理系統，逐步做到終端設置“橫向到邊、縱向到底”，實行信息化管理、資源共享。三是全面摸清底數。以第六次全國人口普查戶口整頓暨流動人口清查工作為契機，以新建立的流動人口管理機構為支撐，聘請臨時信息采集員，全面摸清實有人口、實有房屋底數。四是常態動態管理。基礎工作完成后，建立“以證管人、以房管人、以業管人”的新模式。

（二）加強社區建設

社區是城市的細胞，是城市工作的基礎，據有關部門統計，我市中心城區的每個社區承擔9類83項工作。一是加強硬件建設。結合“十二五”規劃和城市規劃修編，結合社區區域布局優化，按照“適度超前規劃，分布實施到位”的原則，整合盤活資源，調整完善功能，不斷改善城鄉社區辦公活動條件。二是加強社區隊伍建設。選好配強社區工作者，按社區常住人口數量千分之一的最高限額配備社區工作者。大力發展社會工作者專業隊伍，出臺扶持政策，可借助樂山師院辦學力量，鼓勵社會管理工作人員參加社工職業資格考試；開發社會工作崗位，鼓勵相關專業高校畢業生從事社會工作；落實社會工作者登記制度，建立社會工作人才數據庫。按照“一居一站”模式，在各社區設立居委會領導下的社區服務站，完善社會公共管理職能。建立市、縣兩級社區公共服務事項準入制度，對于委托社區承擔的非常規性的、臨時性的工作，實行“權隨責走、費隨事轉”，并提供必要的工作條件。培育社會組織，開展政府購買服務工作試點。三是創新社區管理體制。整合黨政機關延伸到社區的人、財、物資源，積極推行“權隨責走、費隨事轉、事費配套”，歸口統籌管理，建立責權統一的新型社區管理機制。建立社區黨組織牽頭，居委會、便民服務站、業主委員會、群眾組織、社會組織、物業公司、駐區單位參加的社區管理協調機構或聯席會議制度。

綜上所述，加強和創新我市社會管理工作，要高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十七屆三中、四中、五中全會精神，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，緊緊圍繞全面建設小康社會為總目標，牢牢把握最大限度激發社會活力，最大限度增加和諧因素的總要求，以解決影響社會和諧穩定、突出問題為突破口，提高我市社會管理科學化水平。完善黨委領導、政府負責、社會協調、公眾參與的社會管理新格局。