淺析對社會組織的“吊銷登記證書”與“撤銷登記”

◎ 李旭丹

淺析對社會組織的“吊銷登記證書”與“撤銷登記”

◎ 李旭丹

“吊銷登記證書”和“撤銷登記”是民政部門在社會組織監(jiān)督管理實踐中常見的行政行為，按照《行政處罰法》和《行政許可法》的規(guī)定，二者有著本質的區(qū)別。但是，作為民政部門執(zhí)法依據的《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》、《基金會管理條例》三部行政法規(guī)（以下簡稱三個條例）卻未對二者加以區(qū)分，而是混同使用,造成了法律認識和管理實踐上的混亂。本文認為，有必要嚴格按照《行政處罰法》和《行政許可法》的規(guī)定，將二者加以甄別，區(qū)分使用。

一、“吊銷登記證書”與“撤銷登記”的區(qū)別

《行政處罰法》和《行政許可法》分別對“吊銷登記證書”和“撤銷登記”兩種具體行政行為進行了規(guī)定，二者的法律屬性迥異，使用情形不同，法律后果也有根本區(qū)別。

1.“吊銷登記證書”屬于行政處罰措施

《行政處罰法》第三條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應當給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機關依照本法規(guī)定的程序實施?！钡诎藯l規(guī)定：“行政處罰的種類：（一）警告；（二）罰款；（三）沒收違法所得、沒收非法財物；（四）責令停產停業(yè)；（五）暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；（六）行政拘留；（七）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰?！?/p>

由此可見，我國的行政處罰法規(guī)定的行政處罰種類有“6+1”種，實施處罰的原因是公民、法人或者其他組織有違反行政管理秩序的行為且應當給予行政處罰，具體適用情形散見于各個法律法規(guī)之中。對于民政部門主管的社會組織而言，“吊銷登記證書”的法律屬性是十分清楚的，屬于《行政處罰法》規(guī)定的第五類處罰措施中“吊銷許可證”的范疇，是一種并且是最嚴厲的一種行政處罰措施；實施這種行政處罰的原因是依法成立的社會組織具有了較為嚴重的違法行為，適用情形是違反了三個條例的有關具體規(guī)定；其后果是喪失了已獲批準的從事特定活動的權利,但其民事主體資格仍然存在，可以繼續(xù)進行開展清算等活動。

2.“撤銷登記”是行政管理機關對行政許可的撤回或者撤銷

《行政許可法》第八條規(guī)定：“……行政許可所依據的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或者廢止，或者準予行政許可所依據的客觀情況發(fā)生重大變化的，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。……”第六十九條規(guī)定：“有下列情形之一的，作出行政許可決定的行政機關或者其上級行政機關，根據利害關系人的請求或者依據職權，可以撤銷行政許可：（一）行政機關工作人員濫用職權、玩忽職守作出準予行政許可決定的；（二）超越法定職權作出準予行政許可決定的；（三）違反法定程序作出準予行政許可決定的；（四）對不具備申請資格或者不符合法定條件的申請人準予行政許可的；（五）依法可以撤銷行政許可的其他情形。被許可人以欺騙、賄賂等不正當手段取得行政許可的，應當予以撤銷?！钡谄呤畻l：“有下列情形之一的，行政機關應當依法辦理第七十一條規(guī)定：“違反本法第十七條規(guī)定設定的行政許可，有關機關應當責令設定該行政許可的機關改正，或者依法予以撤銷?！?/p>

以上可以看出，登記管理機關對社會組織的“撤銷登記”屬于《行政許可法》規(guī)定的行政機關撤回、撤銷行政許可的行為。行政機關撤回行政許可主要包括以下情形：一是行政許可的法律依據被修改或者廢止，二是頒發(fā)行政許可所依據的客觀情況發(fā)生了重大變化；撤銷行政許可主要包括以下幾種情形：一是行政機關違法許可，二是申請人違法取得許可，三是依法可以撤銷行政許可的其他情形。“撤銷登記”的法律后果也很明確，即社會組織取得的行政許可被撤回或者撤銷，法人主體資格也被消滅。

二、三個條例相關規(guī)定存在的問題

如前所述，《行政處罰法》和《行政許可法》對“吊銷登記證書”和“撤銷登記”的規(guī)定是十分清楚的，但在三個條例層面的規(guī)定卻比較模糊。例如,《社會團體登記管理條例》第三十二條規(guī)定：“社會團體在申請登記時弄虛作假，騙取登記的，或者自取得《社會團體法人登記證書》之日起1年未開展活動的，由登記管理機關予以撤銷登記。”第三十三條規(guī)定：“社會團體有下列情形之一的，由登記管理機關給予警告，責令改正，可以限期停止活動，并可以責令撤換直接負責的主管人員；情節(jié)嚴重的，予以撤銷登記；構成犯罪的，依法追究刑事責任：……”在這兩條規(guī)定中，對“吊銷登記證書”的定位是比較清晰的，是一種行政處罰措施，符合《行政處罰法》的規(guī)定，而對“撤銷登記”的使用卻比較模糊：同樣的四個字、同一種具體行政行為，數次出現在一部法規(guī)乃至同一個條款中，既沒有對其法律屬性予以界定，也沒有對其適用情形依法區(qū)分；既可以理解為對行政許可的撤銷，又可以理解為對社會組織違法行為的懲戒，等同于行政處罰措施。以上規(guī)定造成了法律認識上的混亂，在登記管理工作實踐中往往把“撤銷登記”作為行政處罰措施來看待和使用，操作上也按照行政處罰程序開展，卻忽視了其本質屬性。另外兩部行政法規(guī)也不同程度地存在類似的問題,同樣存在認識混淆和使用混亂的現象（見《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二十四條、第二十五條、第二十六條，《基金會管理條例》第四十一條、第四十二條）。

三、存在上述問題的主要原因

從上可以看出，關于對社會組織的“吊銷登記證書”與“撤銷登記”，一方面相關法律有著明確規(guī)定，一方面三個條例又規(guī)定得較為混亂。之所以存在這個問題，筆者認為主要有以下幾個方面的原因：

1.相關行政法規(guī)修訂滯后

《行政處罰法》頒布于1996年3月，三個條例都在其后頒布（《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》頒布于1998年10月，《基金會管理條例》頒布于2004年3月），間隔時間較長，立法過程中對行政處罰法的學習和吸收都比較充分，因此都較好地落實了行政處罰法的規(guī)定，對“吊銷登記證書”予以了明確、清楚的規(guī)定。而《行政許可法》頒布于2003年8月，其頒布之前對于行政許可、行政審批問題缺乏明確的法律規(guī)定，《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的修訂工作又因故被擱置數年，未能得到及時修訂，導致多年來未能很好地落實《行政許可法》的規(guī)定。

2.法律法規(guī)之間的銜接存在漏洞

按照法制統(tǒng)一原則的要求，法律法規(guī)之間應當是成龍配套、銜接一致的。《基金會管理條例》的頒布時間晚于《行政許可法》，理應較好地就“撤銷登記”的使用作出比較規(guī)范的規(guī)定。然而，因為這兩部法律法規(guī)前后頒布的間隔時間較短，《基金會管理條例》在起草過程中也未能很好地吸收和落實《行政許可法》的規(guī)定，未能將“撤銷登記”的使用進行依法界定，造成法律法規(guī)之間銜接上的漏洞。

3.“其他行政處罰”條款被濫用

《行政處罰法》第八條第七項“法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”是一個兜底條款，目的是為了對難以窮盡的處罰種類作概況性規(guī)定。但在我國目前的立法實踐過程中，很多法律、行政法規(guī)濫用了該條款，規(guī)定了大量本不屬于行政處罰范疇的“其他行政處罰”，實際上成為了行政處罰兜底的“大籮筐”和“無底洞”。因此，三個條例立法之時，就將“撤銷登記”創(chuàng)制成了一種“行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰”種類和處罰措施，在管理實踐中也是如此應用的。

4.《行政許可法》缺乏對“撤銷登記”的程序性規(guī)定

《行政處罰法》對實施行政處罰的程序作出了較為具體的規(guī)定，易于行政管理機關操作。與此相比，《行政許可法》只規(guī)定了行政許可的實施程序，規(guī)定了可以或者應當“撤銷登記”的情形，對“撤銷登記”的適用程序卻未作出明確規(guī)定，造成行政管理機關在實踐操作上的困難，因此往往將“撤銷登記”作為更容易操作的行政處罰實施。

四、解決問題的對策與建議

針對前述問題，筆者認為應當抓住目前三個條例有望今年完成修訂工作的大好時機，認真予以研究并加以修改、完善。

1.根據法律規(guī)定明確二者的法律屬性

總體來說，就是要“橋歸橋、路歸路”，分清二者的法律屬性，將“吊銷登記證書”作為行政處罰措施，按照《行政處罰法》的規(guī)定實施處罰；將“撤銷登記”作為對行政許可的撤回或者撤銷，按照《行政許可法》的規(guī)定予以辦理，不再作為“其他行政處罰”來界定和使用。據此，在三個條例的修訂過程中，應當對相關條文進行改造，理清各自的適用情形，既要避免混同使用，也不能簡單地一刀切處理，因“撤銷登記”操作程序不清而對應當“撤銷登記”的情形也都作“吊銷登記證書”處理。

2.保持三個條例修訂時的協(xié)調一致

社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會三種類型的社會組織，盡管性質不盡相同，但都由民政部門進行登記管理，關于行政許可和行政處罰方面的法律適用是基本相同的。因此，在三個條例的修訂中，對“吊銷登記證書”和“撤銷登記”的使用規(guī)定應當保持協(xié)調一致，不能各自為政、互相沖突。

3.明確“撤銷登記”的程序性規(guī)定

“撤銷登記”作為消滅社會組織法人資格的行政措施，其法律后果明顯十分嚴·重，《行政許可法》未明確規(guī)定其程序性規(guī)定，不能不說是一個缺憾。應當按照程序正義的原則，根據《行政許可法》的立法精神和原則性規(guī)定，在實施“撤銷登記”行為時，引入例如聽證等重要的程序性規(guī)定，從而既保證行政管理機關依法行政，又切實保障社會組織的合法權益。

民政部政策法規(guī)司）