建立民政資金、民政項目流程和加強預警監督的構想

⊙ 駐江西省民政廳紀檢組監察室

建立民政資金、民政項目流程和加強預警監督的構想

⊙ 駐江西省民政廳紀檢組監察室

為有效解決當前江西省民政資金、民政項目管理不規范、程序不統一、操作不一致的問題，增強從事民政資金、民政項目管理人員的約束力和自律意識，健全內部外部監督機制，建立民政資金、民政項目流程和加強預警監督工作，顯得尤為重要。

根據全省基層民政的創新及有效做法，在規范民政資金、民政項目管理上，在加強民政資金預警監督上，本文提出對崗位的防控監督方法，提出開展自查和監督檢查的方法，從而推進全省民政資金、民政項目管理的制度化和規范化。

一、建立民政專項資金、民政項目流程和加強預警監督的必要性

（一）民政資金的內涵

1.本文所稱民政專項資金是指中央下撥的，省、市兩級預算安排的，縣（市、區）政府配套的，專門用于保障困難群體、優撫群體和特殊群體生活的資金。主要包括：自然災害救濟款、撫恤補助資金、義務兵家庭優待金、退役士兵自謀職業補助金（含待安置期間生活補助費）、城鄉居民最低生活保障金、城鄉醫療救助資金、農村五保供養資金、困難群眾臨時救助資金、社會福利資金、福利彩票公益金、社會捐贈資金等。

2.本文所稱民政項目是指民政各個領域新建、改（擴）建的基礎設施項目。主要包括：救災儲備倉庫、優撫事業單位設施、社會福利服務設施、社會事務管理設施、民政公共服務設施和社會公益事業設施的建設等。

民政專項資金和民政項目資金統稱民政資金。

（二）建立民政專項資金、民政項目流程和加強預警監督的必要性

1.民政資金大幅度增長。近年來，中央和地方各級政府加強了對民政民生工程的投入，民政事業費支出大幅增長。據不完全統計，全省2009年與2007年相比，民政事業費實際支出增長了55.8%（57.22億比36.72億）。如自然災害救濟款增長131%（4.19億比1.81億），撫恤補助資金增長28%（6億比4.7億），城市居民最低生活保障金增長70%（18.26億比10.72億），農村居民最低生活保障金增長165%（11.29億比4.26億），城市醫療救助資金增長109%（4.39億比2.1億），農村醫療救助資金增長80%（4.63億比2.56億），社會福利費增長57%（0.77億比0.49億）。同時，中央、省和地方各級財政安排大量資金（主要包括中央擴大內需資金，星光計劃、藍天計劃扶持資金、福利彩票公益金、社會捐贈贊助資金等）用于民政項目的新、改（擴）建，無論在項目數量還是在項目規模上均呈逐年增加的態勢。

2.民政資金運行情況總體良好，但一些地方還存在以下幾個方面的問題：一是民政資金運行的程序和操作流程不夠健全、不夠規范；二是民政資金使用透明度不理想；三是少數民政項目“重建設、輕管理”導致資金使用效益不高；四是個別民政干部職工違規違紀甚至違法現象仍有發生；五是有效的預警監督制度和措施尚未健全，權力制約力度不大。

3.管好、用好民政資金已成當務之急。民政專項資金的大幅增長，民政項目在民政各個領域的實施，給各級民政部門帶來了機遇和挑戰。機遇：中央和地方各級政府對民政民生工程的高度重視；黨和政府對人民群眾的深切關懷；為保障民生、維護民利、落實民權提供了保證；為加快民政事業發展創造了基礎條件；民政為民的地位和作用更加突出。挑戰：黨和政府賦予各級民政的責任更加重大；人民群眾對民政的期待更高；民政職業的風險系數在提升，公正、合理、規范、陽光地使用民政資金，既是各級黨委政府對民政的要求，更是人民群眾的呼聲；民政資金是構建和諧社會的基礎。總之，機遇和挑戰并存。因此，在新時期加強民政資金的管理和監督，是民政為民的本質要求，是民政事業持續健康發展的需要，是各級民政部門的基本職責，同時也是加強各級民政部門黨風廉政建設和反腐敗工作的主要任務。

二、建立民政專項資金流程和民政項目資金流程

建立民政資金發放和使用流程，指導基層單位按程序運作，對于規范民政資金的走向，避免發放和使用漏洞，對于準確地篩選民政資金享受對象，避免有失公平的現象發生，對于確保民政資金的專款專用和便于監督檢查，都有積極的作用。根據江西省實際，本文從建立民政專項資金、民政項目資金運行機制上，提出具體操作辦法。

（一）民政專項資金流程

分兩塊設置，在全省縣級建立并推行。一塊是民政專項資金發放流程；一塊是動態管理對象資金發放流程。

1.民政專項資金發放流程。

基本程序：在接到上級財政、民政部門下達撥款指標文件后，縣民政局根據各鄉鎮（街道）救助補助情況提出分配方案，縣財政局將發放清冊和資金撥付到鄉財政所，鄉財政所與鄉民政所核對發放清冊后，農村信用聯社憑鄉財政所、鄉民政所提供的發放清冊，將資金打入享受對象“一卡通”個人存折。

2.動態管理對象確定流程。動態管理對象主要指城鄉低保戶，要先確定救助享受對象和救助標準，才能發放救助資金。為了準確、合理地確定救助對象，要建立低保申請、評議、審核、公示流程：

基本程序：村（居）民提交申請書并提供相關材料→入戶調查→村（居）委會評議→填表辦理相關手續→鄉鎮（街道）評議并張榜公示→報縣（市、區）民政局審批。

（二）民政項目資金流程

在全省民政項目實施中推行民政項目資金使用流程。

基本程序：本級財政部門收到上級財政、民政撥款文件，存入預算外資金專戶，項目單位提供相關立項建設文件，請財政部門將資金撥入項目單位基建專戶，項目單位嚴格執行基建合同，按工程進度付款，付款前，必須經工程監理、基建領導小組、基建監督領導小組審核簽字并公示后付款（憑正式發票），基建項目竣工后，項目單位預留3%的工程質量保證金，待工程驗收并將問題整改到位、工程結算后付清工程款。使用國家資金建設的項目，要形成資金使用情況的審計報告。

三、加強對民政資金的預警監督

為有效提高民政資金管理運行的安全性、規范性，最大限度地提高資金使用效果，最大限度地防范職務風險和職務犯罪，最大限度地實現好、維護好困難群體、特殊群體和優撫群體的基本權益，促進社會公平，維護社會穩定，增進社會和諧。各級民政部門應當以黨風廉政建設和反腐敗工作為抓手，貫徹落實《中華人民共和國行政監察法》、《行政機關公務員處分條例》、《江西省行政效能監察辦法》和民政部有關規定，切實加強各項民政資金的監督管理，打造“陽光民政”，實現民政事業健康發展和民政干部健康成長的目標。

（一）加強內部防控監督

在各級民政機關開展腐敗風險預警防控工作。圍繞民政專項資金和民政項目管理的重點崗位和關鍵環節，運用教育、制度、監督等有效措施，以查找、建制、監控為重點，把腐敗風險查到點，懲防體系建到崗，實現腐敗風險的前置處理和有效預防，形成責任明確、程序嚴密、運行有效、管理嚴格的防控工作機制。

1.按照“對照崗位職責——梳理崗位職權——找準腐敗風險——確定風險等級——公示接受建議”的步驟，查找以下五類風險及其表現形式：

（1）思想道德風險。查找因放松政治理論學習和世界觀改造，權力觀、政績觀、利益觀不正確等，可能造成權力失控和行為失范等腐敗風險；

（2）崗位職責風險。查找指因工作崗位的特殊性，在崗人員不履行或不正確履行職責，可能造成權力失控和行為失范等腐敗風險；

（3）業務流程風險。查找因工作業務流程不規范，可能造成權力失控和行為失范等腐敗風險；

（4）制度機制風險。查找因制度機制缺失或不健全、自由裁量空間較大、缺乏有效制約監督，可能造成權力失控和行為失范等腐敗風險；

（5）外部環境風險。查找因行業“潛規則”、生活圈和社交圈對個人的不利影響，可能造成權力失控和行為失范等腐敗風險。

2.對照查找出來的腐敗風險，分別制訂《腐敗風險點查找和防控措施表》（自查）和《腐敗風險點等級確定和防控措施備案表》（審核），做好審查備案。

3.針對確定的腐敗風險點，采取有效措施，進行前期預防、中期監控和后期處置。同時，建立風險預警處置機制，對不按規定落實風險防控措施的個人視情節給予提醒警示，對整改不到位、導致管轄范圍內發生違法違紀案件的責任人進行責任追究。

（二）建立健全民政項目資金績效評價體系

建立科學合理的民政項目資金績效考評體系，提高資金使用效益，最大限度發揮民政資金在解決人民群眾生活困難上的作用。強化對在建民政項目的統籌管理，建立民政項目庫，對當前民政各個領域新建、改（擴）建的基礎設施項目進行摸底匯總，掌握工程進度項目信息，構筑績效評價基礎。強化考評結果的約束作用，制定考核評估表，實行動態管理，落實糾偏防錯和責任追究，并根據績效考評結果，將此作為一項重要指標，列入省廳對各地市的年度考評。

（三）開展民政專項資金和工程項目資金的自查和監督檢查

認真貫徹執行《江西省民政專項資金和重大項目巡查辦法（試行）》（贛民發〔2009〕11號文件），明確自查和監督檢查的重點內容：民政資金、項目分配和審批是否科學、合理，理由和依據是否充分，是否經集體研究決定；分配方案和審批流程是否按要求運行，程序是否到位；資金和項目實施監管制度是否健全，落實是否到位；財經紀律、廉政規定是否落實；資金撥付發放手續是否規范、完備，賬款、賬表、賬冊、賬卡、賬物等是否相符；查驗資金落實末端，是否及時、足額發放；項目完成是否保質保量等。主要采取自查和監督檢查兩種辦法。

1.自查。按照“誰主管、誰負責“的原則，由主要領導負總責、分管領導具體抓、業務部門具體管，每年對民政專項資金管理使用情況開展一次以上自查，全面客觀地反映資金運行情況，對資金管理使用中存在的問題采取相應措施，進行自查自糾，自查情況要形成書面報告，報上一級民政部門。

2.監督檢查。主要包括三個方面：

（1）開展民政專項資金和工程項目資金的執法監察。每年選擇2至3類民政資金列入執法監察項目，由各級紀檢監察部門牽頭，組織財政、審計、民政等部門參加，對上年度民政專項資金管理使用情況進行執法監察，對違規違紀問題和存在的不足提出執法監察建議書，責令相關單位限期處理和糾正。

（2）開展交叉檢查。省廳每年選擇2~3項民政專項資金和投資300萬元以上的工程項目，由廳紀檢監察牽頭，組織計財、審計、相關業務處，抽調各設區市紀檢監察和財務人員，對全省各設區市所轄縣（市、區）開展1~2次交叉檢查，采取順查和倒查、明查與暗訪、核賬與核物相結合的方式進行，通過沿資金流向逐級順查、直接深入基層農戶和居民反向倒查，發現問題。交叉檢查情況形成報告并及時反饋各設區市。對交叉檢查的限期整改情況，要及時上報省廳紀檢組監察室。各設區市民政局也要采取上述方法，每年組織1~2次對縣（市、區）民政專項資金和工程項目的交叉檢查。

（3）開展專項治理，有重點地糾正和解決問題。堅決執行省委、省政府和各級黨委、政府的決策部署，深入扎實地開展民生領域民政突出問題的專項治理，做到組織領導落實，工作責任落實，實施方案落實，工作程序到位，解決和糾正問題到位，切實把群眾反映強烈的問題解決好，促進民政資金操作制度化、程序化，管理規范化，結果公開化。

（4）開展內審。對各級民政部門直屬單位每年開展一次財務審計，對直屬單位的工程建設項目開展跟蹤審計。