賦予地方適當稅政管理權的探討

齊代民

（山東科技大學經管系，山東 泰安 271000）

稅政管理權是指由稅收活動產生和表現的，稅收政策、稅收法規的制定及執行過程中的管理權力。它是國家權力的重要構成內容，具有獨占性和層次性等特征。各級政府在管理稅收事務的活動中，各自享有哪些權力、怎樣行使權力和賦有什么責任，應當予以明確。

1 稅政管理權的基本內容

1.1 稅收政策的制定與執行權

稅收政策是指國家為了實現其預定的目標，依據客觀經濟規律的要求制訂的綜合運用各種稅收手段，來調節、控制、誘導經濟活動的基本規范和準則。它包括稅收政策目標和稅收政策手段兩個既相互聯系又相互影響的方面。稅收政策目標是指通過政策的實施所要達到或實現的目的，它構成政策的核心內容，使政策具有確定的方向和指導作用。在我國經濟管理模式轉型的過程中，保持稅收政策的制訂權包括區域稅收政策的制定權，由中央集中統一掌握是十分重要的，這有利于全國統一市場的形成和有效發揮政府對經濟運行的宏觀調控作用。但是，稅收政策要由中央和地方各級政府來貫徹、落實，因此，應賦予地方政府與其職權相適當的稅收政策執行權。

1.2 稅法的制定與執行權

稅法的制定與執行權，包括稅收立法、執法和司法的權力。稅收立法權，是指國家機關依照法定權限和程序，制定、修改和廢止稅收法律、法規的權力，包括稅收立法權、稅法解釋權、開征停征權、稅收調整權、稅收減免權等。我國目前的稅收立法，采用由中央統一領導的、多級并存、多類綜合的立法體制，稅收立法權高度集中在中央，除一些民族自治地方外，地方政府基本沒有稅收立法權；在立法形式上，以授權立法和行政立法為基本立法形式，即由國務院按照全國人大的授權制定稅法，或者由國務院根據社會經濟發展實際和宏觀調控的需要直接制定稅收法規。

2 賦予地方稅政管理權應當遵循的原則

2.1 財權與事權統一、權責結合的原則

財權與事權統一，是指各級政府有什么樣的職權，承擔何種辦事事權，就要享有相應的財權。要實現財權與事權的統一，就需要權與責之間的結合，反映在稅政管理權上，就是要使各級政府有與其職權和支出事權相適應的收入來源確定和管理的權利，并且把政府支出同稅收收入盡量掛起鉤來。稅政管理權是財權的主要構成內容，如果地方只承擔事權而不享有財權，事權就無法履行；如果地方只享有權利而不承擔責任，就會導致不作為或亂作為。因此，賦予地方一定的稅政管理權，必須堅持財權與事權統一、權責結合的原則，只有將地方稅的管理權限、責任、利益三者有機地結合起來，才能充分調動中央和地方的積極性與創造性。

2.2 統一性與有效性兼顧的原則

所謂統一性，是指稅收政策必須由中央統一制訂，不能由地方擅自制定“土政策”；稅收法律必須交權力機關統一制定、修改、補充或廢止，未經權力機關授權不得隨意制定或變更。所謂有效性，是指稅收政策與稅法的執行要有利于提高經濟效率和行政管理效率。以該原則來確定稅權的歸屬，哪級政府的征稅效率高，就由該級政府來組織征收。例如所得稅，由于納稅人和征稅對象的流動性較大，容易超越地區的管轄范圍，由中央政府來征收，效率會相對較高。而對于不動產的征稅，由于征稅對象具有不可移動性和較強的地區性特點，由地方政府來征收可以降低征稅成本，減少遺漏。

2.3 稅種差別性原則

稅種差別性是指稅種特性的差別，不同稅種，其征稅對象的性質、稅負轉嫁的程度、稅基的寬窄是有差別的。稅種間的差別決定著不同稅種的功能和對征管的不同要求，因此，適應稅種特性的不同確定稅政管理權的歸屬，是不同稅種本身對提高稅收效率的需要。按照該原則確定稅政管理權的歸屬，應當把稅基寬、收入多以及征稅后易于引起要素流動的稅種劃歸中央政府，稅基狹窄、收入零星以及征稅后不易引起要素流動的稅種劃歸地方政府；在全國范圍普遍征收、征管相對容易的稅種劃歸中央政府，只在區域范圍內征收、征管相對困難的稅種劃歸地方政府。同時，由于不同稅種的征收目的、稅制要素差別明顯，影響的范圍各有不同，因此應考慮征稅目的和不同稅制要素影響來劃分稅政管理權的歸屬。

2.4 權責明晰、級次有限的原則

所謂權責明晰，是指地方稅立法、征收、管理的權限和責任，要劃分清楚、明白。一是，要明晰那些稅種屬于中央稅，那些稅種屬于地方稅；二是，要明晰地方稅各稅種的何種權力歸中央，何種權力歸地方；三是，要明晰地方稅收立法權或征收管理權的行使方式、程序和應當承擔的相應責任。所謂級次有限，是指稅權劃分的級次是有限的。按照管理學的要求，層次越多信息傳遞扭曲和阻斷的可能性越大，效率損失也越大，因此確立適當的管理層次是必要的。

2.5 限制稅收競爭的原則

這里的稅收競爭，是指地方間的稅收競爭，即各地方通過竟相降低有效稅率或實施稅收優惠等手段，以吸引其他地方的生產要素或財源流入本地方的政府自利行為。過度稅收競爭是導致社會經濟紊亂的重要因素，而不適當的稅權分散，會為過度稅收競爭提供條件。因此，要適當賦予地方一定的稅政管理權，就必須遵循限制稅收競爭的原則。按照這一原則的要求，如果地方政府負責某些稅種的征收容易引起對地方利益的不當考慮，造成對社會經濟整體利益的不利影響，那么這個稅種就應該由中央政府統一負責。

3 賦予地方怎樣的稅政管理權

確定賦予地方稅政管理權的內容，就是確定除稅收司法權以外的那些稅政管理權應當賦予地方的問題。

3.1 地方稅體系設置

地方稅政管理權主要體現為對地方稅的管理權，建立和形成與不同地方實際相適應的地方稅體系。總體框架為：建立以勞務稅、資源稅、財產稅等為主體稅，其他地方稅為輔助稅的地方稅制結構體系。其具體架構如下：（1）流轉稅類。主要包括勞務稅（即勞務增值稅）、不動產轉移稅等。（2）所得稅類。主要有地方所得稅、資本利得稅等。（3）資源稅類。包括礦產資源稅（包括對礦產資源、地下水資源、固體鹽和液體鹽的征稅）、土地使用稅、耕地占用稅等。（4）財產稅類。主要有房產稅、車船稅、車輛購置稅、物業稅、遺產和贈與稅等。（5）特定行為目的稅類。主要包括印花稅、污染稅、城鄉維護建設稅、教育稅（包括教育費附加和文化事業建設費）等。

3.2 稅權劃分的思路

總體思路為：稅收政策的制定權由中央集中統一，稅收立法權相對集中統一，稅收征收管理權是誰的稅歸誰管。具體而言：（1）稅收政策的制定權、中央稅及中央與地方共享稅的立法權。這些權力要集中統一在中央，并且中央稅的征收管理權歸中央。共享稅的征收管理權，可由中央直接組織征收管理，或者由中央授權地方征收管理，或者劃定范圍或項目由中央授權地方征收管理。

（2）地方稅的稅權劃分。地方稅的稅權劃分，主要是立法權的劃分。因此，在地方稅各稅種的征收管理權主要賦予地方管理的基礎上，應根據不同稅種的特性及地方稅種的不同稅制要素，分別賦予地方不同內容的稅收立法權。一是，地方稅中在全國統一實施的，關系國家宏觀調控能力和公眾切身利益的稅種，應由中央統一制定。但在稅基確定和稅目、稅率的設計上可設置一些彈性區間，允許地方在區間內確定執行標準。如勞務稅、資源稅、印花稅等。二是，影響范圍只在地方本級管轄區域內的地方稅稅種，立法權歸地方，由地方決定其稅基、稅率、減稅免稅、開征停征等事項。如房產稅、土地使用稅等不動產稅，以及車船稅等稅種。三是，在一定的法律范圍內，經中央批準后可授權地方決定對具有區域性特點的稅源開征新的地方稅種。如物業稅、污染稅等。四是，地方稅的稅收立法權只能下放到省、直轄市和民族自治區級政府，并且不能層層下放權力。

［1］孫開.地方財政學[M].北京：經濟科學出版社，2012.

［2］哈維·S·羅森.財政學[M].平新喬，等，譯.北京：中國人民大學出版社，2013.