拓展與深化：《村民委員會組織法》日趨完善

⊙ 孫孝建

拓展與深化：《村民委員會組織法》日趨完善

⊙ 孫孝建

10月28日，第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議修訂通過了《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》），并于當日公布施行。這是我國農村基層民主生活中的一件大事。熟悉掌握和認真貫徹修訂后的《村民委員會組織法》，對于進一步維護新形勢下億萬村民的合法權益，推進村民自治深入發展，促進社會主義新農村建設具有十分重要的意義。

《村民委員會組織法》自1987年11月誕生以來，經歷了試行（10年多）、1998年11月修訂施行（12年）、這次重新修訂施行的路程。它的誕生，順應了我國農村經濟社會改革發展的要求；它的試行和施行，激發了廣大農民群眾參與農村建設的極大熱情，促進了農村的經濟發展、民主水平的提升和社會的和諧進步。當前和今后一個時期，開展農村工作，推進農村發展，研究“三農”問題，很有必要對這次修訂后的《村民委員會組織法》進行認真的了解、熟悉和把握，積極引導和切實保障村民自治活動的扎實開展，以切實把新農村建設的各項目標任務更好地落到實處。

這次新修訂通過的《村民委員會組織法》與修訂前的相比，時代性更強，章條更直觀，條理更清晰，內容更完善，指導性更強。修訂前的《村民委員會組織法》，總共只有30條3100多字，很多法律條文比較“宏觀”，在實踐中不易把握運用，同時整個法律條文沒有分出“章”目，只以“條”文列出，查找和使用起來不夠直觀方便。修訂后的《村民委員會組織法》，在吸收中央的政策規定、總結地方立法和各地實踐經驗的基礎上，以村民自治的核心內容民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督（簡稱“四個民主”）為先后順序，將整部法律條文分為6章41條5900多字，使村民自治各個環節的法律設計更加直觀明確。特別是，修訂后的《村民委員會組織法》對“四個民主”的內容都做了較多的充實完善和拓展深化，各個民主環節的程序設定更加規范縝密，從而使村民委員會建設和村民自治活動有了針對性更強和更容易操作的法律規范。

從調整、充實和增加的內容看，這次重新修訂通過的《村民委員會組織法》與修訂之前相比較，主要在六個方面作了拓展、完善、深化和規范：

第一，根據農村改革發展新形勢的需要，對立法宗旨作了適時調整，充分體現了與時俱進和深入推進的指導思想。一是在“總則”部分，調整增加了“維護村民的合法權益，促進社會主義新農村建設”的立法宗旨，使該法更貼近農村改革發展的時代要求。二是農村社區建設被首次寫入這部法律，提出了推動和參與農村社區建設的有關規定要求，使該法更具有農村改革發展的現實性，使村民自治和農村社區建設得到有機結合。

第二，對民主選舉作了進一步的完善規范，增強了選舉工作的可操作性。一是完善了村民選舉委員會成員的組成、推選和遞補程序。《村民委員會組織法》明確規定，村民選舉委員會由主任和委員組成，除由村民會議或各村民小組推選外，也可以由村民代表會議推選產生。同時規定，村民選舉委員會成員被提名為村民委員會成員候選人的，應當退出村民選舉委員會；村民選舉委員會成員出缺的，按照原推選結果依次遞補，也可以另行選舉。村民選舉委員會是村委會選舉的重要組織者和實施者，這些技術性的規定，使村委會的選舉工作得到了有效的組織保障。二是調整了選民登記的條件，增加了對選民登記的程序的規定。《村民委員會組織法》明確規定，不但本村村民可以登記，對在本村居住一年以上的其他公民也可以進行登記；要對選民名單進行公布，接受村民監督，對有異議的，要限時作出處理。從而最大限度地保障了本村村民和居住居民的選舉權。三是拓展了候選人的條件，對候選人的“能力”要求作出了規定。《村民委員會組織法》明確規定，候選人不但要有良好的品行，也要具有一定的工作能力，既是“好人”，也是“能人”，德才兼備，真正能夠勝任工作的需要。四是增加組織候選人與村民見面，由候選人介紹履職設想，回答村民提出的問題的規定，使選民更好地了解候選人，決定自己的投票意向。五是明確了另行選舉和委托投票的辦法。《村民委員會組織法》明確規定，委托投票只能委托給本村有選舉權的近親屬，這樣較好地保障了選民真正的投票意愿，同時也有利于減少和杜絕賄選及拉票現象的發生。六是調整完善了罷免、當選無效、職務自行終止的條件和補選程序及工作移交辦法，確保選舉后各項后續工作的有效銜接、平穩過渡和完善鞏固。如規定：村民委員會成員喪失行為能力或者被判處刑罰的，其職務自行終止；村民委員會成員出缺，可以由村民會議或者村民代表會議進行補選等。特別是針對普遍存在的村委會成員罷免難的問題，這次修訂對相關條文作了較大調整。一方面，增加了“三分之一以上的村民代表聯名”就可以提出罷免要求新的規定，使罷免的要求相對更加容易實現。同時，也降低了對罷免的票數的規定要求。修改前的條文規定：“罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過”；修改后的條文規定：“罷免村委會成員，須有登記參加選舉的村民過半數投票，并經投票的選民過半數通過”。顯然，新修訂的《村民委員會組織法》減低了罷免的難度。

第三，對民主決策作了進一步的拓展深化，拓展了民主決策的層面，增強了民主決策的可行性。重新修訂后的《村民委員會組織法》，主要是強化了對村民會議、村民代表會議和村民小組會議的制度建設，特別是針對農村村民會議召集難、難召開的問題，突出了對村民代表會議和村民小組會議制度建設的規定，這也是這部法律的一個重要突破，目的是為了更好地把民主決策落到實處，使民主決策的形式更加符合當前農村的實際。一是明確了村民（代表、小組）會議成員的構成。如：村民會議由18周歲以上的村民組成；村民代表會議，由村民委員會成員和村民代表組成，村民代表應當占村民代表會議組成人員的五分之四以上，婦女代表應當占村民代表會議組成人員的三分之一以上等。二是明確了村民（代表、小組）會議召集辦法。如：三分之一以上的村民代表提議，應當召集村民會議；五分之一以上的村民代表提議，應當召集村民代表會議。三是明確了村民代表的任期和責任。《村民委員會組織法》明確規定，村民代表的任期與村民委員會的任期相同。村民代表可以連選連任。村民代表要對推選人負責，并接受村民監督等。四是明確了村民（代表、小組）會議召開的條件。如：村民代表會議有三分之二以上的組成人員參加方可召開，所作決定應當經到會人員的過半數同意；召開村民小組會議應當有本小組18周歲的村民三分之二以上，或者三分之二以上的戶的代表參加。五是明確了必須經村民（代表、小組）會議討論后方可辦理的重要事項。調整和明確了一些新的需要討論決定的事項，如征地補償費的使用、分配方案；以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產等內容。屬于村民小組的集體所有的土地、企業和其他財產的經營管理及公益事業的辦理，村民小組會議可以依法討論決定，強化了村民小組會議的權利。六是明確了村民（代表、小組）會議的職權和效力。《村民委員會組織法》增加了新的規定：村民會議有權撤銷或者變更村民委員會和村民代表會議不適當的決定；可以授權村民代表會議行使村民會議的審議、評議和撤銷或變更的職能；村民（代表、小組）會議所作決定，應當經到會人員的過半數通過或同意方可有效。

第四，對民主管理和民主監督作了進一步的充實加強，增強了民主管理和民主監督的實效性。一是進一步明確了村民委員會要實行少數服從多數的民主決策機制和公開透明的工作原則的規定。二是充實完善了村務公開的內容和事項，調整增加了公開的內容，如政府撥付和接受社會捐贈、補貼補助的管理使用情況，村民委員會協助人民政府開展工作的情況等。三是規范了公開的時間，強化了公開的時效性。《村民委員會組織法》明確規定：一般事項至少每季度公布一次；集體財務收支情況應當每月公布一次；涉及村民利益的重大事項應當隨時公布。四是增加了在農村建立村務監督（委員會）機構的規定要求，目的是為了加強對民主理財和村務公開的監督落實，這是在村級組織建設和民主監督方面的一個重大突破。五是完善了對村委會成員和誤工補貼聘用人員實行年度民主評議的規定。《村民委員會組織法》明確規定，對連續兩年評議不稱職的，其職務終止。這一規定，有利于增強被評議人員的責任感和事業心。六是增加了建立村務檔案的規定。目的是為了有助于為村民自治活動的開展和“四個民主”建設留下真實、準確、完整、規范、有據可查的歷史資料，促進村務的有序管理。七是完善了對村委會成員任期和離任經濟責任審計的規定，明確規定了需要審計的六個方面的事項和負責組織審計的機關、部門及審計結果的公布時間。八是增加了對村委會及其成員侵害村民合法權益、不履行法定義務和鄉鎮人民政府干預村民依法自治活動的行為所承擔的法律責任和所采取的糾錯措施。這一規定，有助于強化鄉、村兩級必須依法堅持民主管理和民主監督的責任意識。

第五，對村委會的職責和設立作了進一步的充實調整，強化了村委會的責任，增強了村委會設立的科學性。一是在職責方面增加了以下規定：村民委員會要向村民會議、村民代表會議負責并報告工作；要促進男女平等，做好計劃生育工作；應當支持服務性、公益性、互助性社會組織依法開展活動，推動農村社區建設；遵守并實施村民自治章程、村規民約，執行村民會議、村民代表會議的決定、決議，接受村民監督等。二是拓展了村委會設立的條件。《村民委員會組織法》規定，村委會的設立不但要考慮便于村民自治，還要考慮到有利于經濟發展和社會管理。三是明確規定了村委會分設村民小組，不但要根據居住狀況，還要根據土地所有權關系等因素進行。

第六，對村委會建設和村民自治活動的組織領導和保障措施作了進一步的強化，加強了組織領導和財力保障的力度。一是在“總則”部分，進一步明確了黨的農村基層組織在村民自治中的核心領導作用。《村民委員會組織法》明確規定，農村基層黨組織要領導和支持村民委員會行使職權。二是在“附則”部分，就支持村委會開展工作的保障問題作了具體規定：一要，人民政府對村民委員會協助政府開展工作，應當提供必要的條件；政府有關部門委托村民委員會開展工作需要經費的，由委托部門承擔。二要，村民委員會辦理本村公益事業所需的經費，由村民會議通過籌資籌勞解決；經費確有困難的，由地方人民政府給予適當支持。三要，駐在農村的機關、團體、部隊、國有及國有控股企業、事業單位及其人員，要通過多種形式參與農村社區建設。

（作者單位：山東省臨沂市民政局）