慎重處理低收入群體生活保障問題實現新舊社保制度的良性對接

⊙ 成芳斌

慎重處理低收入群體生活保障問題實現新舊社保制度的良性對接

⊙ 成芳斌

去年10月28日，全國人大常委會通過了《中華人民共和國社會保險法》（以下簡稱“社會保險法”），今年7月1日將在全國范圍內全面實施。社會保險法涉及基本養老保險等多項社保工作，政策涵蓋對象覆蓋全體城鄉居民，是一部關涉人民群眾切身利益最直接的綜合性法律。社會保險法的實施是“牽一發而動全身”的重大政治舉措，最低生活保障作為低收入群體生活保障的最后一道防線，作為社保工作的重要組成部分，將因“社會保險法”的實施而面臨補助對象及其標準的重大調整。為保障低收入群體基本生活在社保政策交替實施期間的平穩過渡，確保低保政策執行上的公平公正和低保補助對象的準確涵蓋，筆者現就“社會保險法”實施階段，應對新舊社保制度接軌的低保政策探究如下：

一、當前低收入群體實施養老保險政策的現狀和問題

從2008年開始，我國在部分地區開展新型農村養老保險試點工作，在試點地區，凡年齡達到60歲的農民均可享受養老金待遇，養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金兩部分組成，基礎養老金領取標準為55元/月，個人賬戶養老金月領取標準為個人賬戶全部儲存額的1/139，按照繳費標準和累計繳費15年的年限計算，個人賬戶養老金標準與基礎養老金標準基本上持平，兩項之和僅為100多元，這樣低的養老金標準，對于徹底解決農民的養老問題只是杯水車薪，農民的老年生活雖有改善，但遠遠沒有得到保障。對于開展養老保險試點工作時，年齡已達到60歲的農民，因其未繳費，他們只能享受到55元/月的基礎養老金待遇，其養老金標準還不達低保線。

在城市，目前以職工養老保險為主，職工養老保險的養老金標準較高；而對于無工作單位的城市居民，只有個別地方參照新型農村養老金標準實施養老保險試點，絕大多數地方未開展此項工作，其老年生活基本上依然靠子女贍養或低保金來維持。

總之，我國目前實施的養老保險政策僅僅解決了部分職工的養老問題，廣大農民和無工作單位城市居民的老年生活并未得到徹底保障。

二、對“社會保險法”實施階段低收入群體基本生活保障存在困難的分析

“社會保險法”涉及基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等多項社會保險制度，是一項巨大的民生工程，在操作實施上，必然要經歷一個緩慢的過程。“社會保險法”中所涉及的基本養老保險，特別是占人口比例較大的廣大農民和處于弱勢地位的無工作單位城市居民，由于國家財力有限，人數較多，必然要經歷一個由低標準向能夠徹底解決他們養老問題的養老金標準逐步過渡的緩慢過程，高標準的養老金政策暫且不會一步到位，其養老問題依然面臨著各種困難，在相當長的一段時期內，還得依靠子女贍養或者依賴最低生活保障政策來支撐。

三、當前低保政策的執行情況和存在的弊端

落實低保政策的關鍵是低保對象及其補助標準的認定，目前實施以戶申報、根據家庭人均收入認定低保資格的具體操作辦法，衡量是否具備低保資格和確定享受低保的補助標準的“重要指標”是家庭經濟收入。從筆者了解到的家庭經濟收入項目來看，情況是相當復雜的，包括工資、獎金、津貼、補貼，離退休費或養老保險金，農業收入、打工收入，儲蓄存款、股票等有價證券收入，出租或者變賣家庭資產收入，贍養、扶養或者撫養費，遺屬生活補助費，繼承的遺產和接受的贈與，生產經營收入，出讓知識產權收入等等。以戶測算家庭收入的另一個難題是家庭成員范圍的認定，究竟一個家庭中的成員包括哪些人？是戶口在一起的人員還是生活居住在一起的人員？是否應該將不同性質戶口的人員計入？是否應該包括其父母、祖父母和子女在內？所有這些情況都較難分辨。總之，目前以戶認定低保對象，既繁瑣又難辦，結果直接導致了低保補助對象及標準認定和執行上的不準確。

從低保工作的服務目標上看，以“戶”操作低保的考慮，在理論上是正確的，但放在當前低保對象素質和覺悟普遍不高的實際情況上看卻是弊大利小：第一，以“戶”操作低保雖然是從最經濟的角度進行操作，但是卻加大了政策執行的彈性，為社會不正之風提供了生存的空間，結果適得其反。目前，以“戶”操作低保的判斷準則是：只要家庭人均經濟收入低于最低生活保障標準，不論家庭成員中是否有經濟收入高的人都可全員享受到低保待遇，這一低保“標尺”使得更多的人產生了享受低保待遇的欲望，加之目前在社會監督方面的弱勢，必然造成錯保、關系保、隨意保等不良現象。第二，以“戶”操作低保導致生活保障的重復疊加。一個人生活在社會上，本來享受到一種生活保障就可以了，但是以“戶”操作卻使得許多人在享受工資、離退休費、養老保險的基礎上又享受了一份低保金，結果造成了生活保障的重復現象。第三，以“戶”操作低保不利于工作管理。這種繁瑣化的低保操作使得低保對象數量大增，本來是家庭中無收入或者收入低的成員需要享受某一數量的低保金，而用這種以“戶”操作卻在“形式上”將這些低保金分攤于每個家庭成員身上。這種做法在操作上很繁瑣，不利于工作管理，而且易造成某些自私自利人員鉆政策的空子。第四，以“戶”操作還因家庭收入測算的彈性過大直接導致了“請神容易送神難”的低保現象，一些城鄉居民只要進入低保對象的范圍，其家庭經濟收入提高后也難以取消其低保資格，低保補助標準的調整也難以進行，只能提高不能減少，否則就跟工作人員“大鬧”，其主要原因就是以“戶”測算家庭收入的彈性過大，低保工作者找不到充足的理由說服當事人。

事實上，以“戶”操作低保造成的工作不適，早已被基層低保工作人員感覺到，一些基層低保部門在實行以“戶”操作的大前提下，已將一些具有特殊困難的家庭成員從家庭中剝離出來，如高級別的殘疾人員、社會棄嬰、因公致殘未享受待遇的農民和民工、孤兒、生活困難的高齡老人、精神病等重大慢性疾病患者、智障人員等等，單獨為他們享受了低保補助金，并以此作為以“戶”操作低保基本辦法的政策補充。

四、改進低保工作的具體建議

在“社會保險法”實施階段，為了較好地解決社保制度的交替對接問題，進而確保低收入群體基本生活的保障水平不降低和低保政策的公平公正實施，特提出如下改進建議：

1. 以“人”認定低保對象及其享受補助的標準。為克服以“戶”操作低保的各種弊端，進一步提高低保認定工作的實際操作性，建議將以“戶”操作改為以“人”操作，享受最低生活保障待遇也隨之改為以“人”立戶。這樣，在一個家庭中，就可以按照各自的經濟收入將家庭成員區分為享受者和不能享受者兩類人員，許多有工作的人和高收入的家庭成員將被順利地排除于低保對象之外。這樣，不僅解決了家庭收入難認定的難題，而且減少了低保對象的人數，是解決低保對象“認定難”的一個“萬全之策”。

2. 慎重認定低收入老年人的低保資格，重點調整其享受低保補助待遇的標準。按照常理，老年生活在享受了養老保險金就完全能夠得到保障了，但是在社會保險法實施初期，廣大農民和無工作單位的城市居民養老保險金標準要明顯偏低，會低于低保線，因此，確定低保對象時不可將他們簡單地排除掉，但是必須對他們享受的低保補助標準進行調整，調整時不要簡單地運用加減法，要對他們享受不到足以維持老年生活的養老金標準的政府責任進行考慮，要通過享受低保補助金，使他們的老年生活保障收入總和略高于低保線標準，因為他們的低標準養老金待遇不是他們本身的責任。這樣做雖然導致了生活保障的重復，但是這是最終取消重復生活保障的一種必要過渡。

3. 確定未成年人低保資格和補助標準要劃定出明確的、剛性的“扶養費”界線。對未成年人和高中畢業后考入大中專學校就學的成年人和未成年人，要依據監護人、父母的經濟收入確定是否享受低保待遇，要將“社會保險法”實施后監護人的養老金收入計算在內，在計算其個人的經濟收入時，要將監護人和父母經濟收入中高于最低工資標準的收入部分計算在內，也就是說只能將高于最低工資的余額計入申請者個人的收入之中。

4. 為具有特殊困難人員享受全額的低保補助金待遇。要對高級別的殘疾人、社會棄嬰、因公致殘未享受待遇的農民和民工、孤兒、生活不能自理的困難高齡老人（80歲以上）、精神病等重大慢性病患者、智障人員等具有特殊困難的人員給予特殊的低保政策關懷，為他們發放全額的低保金待遇，使這種特殊的低保政策關懷成為“社會保險法”實施后低保政策改進的一大民生政策亮點。

5. 理順最低生活保障管理渠道，建立科學的低保工作責任體系。民政部門作為最低生活保障工作的執行機關，要與政府相關職能部門協同作戰，徹底改變過去核查經濟收入只有民政部門“孤軍奮戰”、唱“獨角戲”的做法；要在低保工作上真正負起主要管理責任，把低保工作的重點放在無工作人員和低收入人員的收入核查工作上；要真正承擔低保工作的牽頭責任，引領政府相關部門深入企業、家庭調查了解相關人員就業情況及其收入情況，按照各自的業務權限向民政部門定期報送就業和再就業人員名單、辦理個體工商戶名單，并主動出具相關的證明材料。

6. 建立健全監督機制，確保低保政策公平公正實施。要真正打通群眾監督的綠色通道，使群眾舉報便捷化，低保監督法規化；要建立有效的行政監督制度，定期開展低保政策執行情況的監督檢查，上級黨委、紀檢部門要對下級低保工作進行監督檢查，并做到常態化；地方人大要定期和不定期開展低保工作視察，及時通報低保政策的執行情況和存在問題，并移交同級黨委、政府慎重處理。

（作者單位：山西省晉中市太谷縣民政局）