“5·12”災后重建多元主體參與及協作機制研究——以廣元市利州區災后恢復重建為例

謝正臣

(中共廣元市利州區委，四川 廣元 628017)

中國的抗震救災和災后重建，既是中國人民抗擊自然災害的壯舉，也是國際救災合作的典范1。汶川地震災區“從悲壯走向豪邁”，是一個全國力量大投入、國際力量大參與、政府民間民眾各方力量大協作的過程。本文所考察的廣元市利州區未納入“一省幫一重災縣”機制安排，其多元主體參與方式及其協作形式不具有特定性，對一般性重大自然災害災后恢復重建更具有借鑒意義。

一、廣元市利州區汶川地震災后重建多元主體參與及協作狀況

(一)利州區汶川地震災情及災后重建概況

利州區位于四川盆地北部邊緣，幅員面積1539.25平方公里，轄3鄉7鎮8個街道，總人口47.70萬人。“5·12”汶川地震造成利州區直接經濟損失241.246億元，涉及262個村(社區)、1244個組、18.5萬戶居民。根據國家汶川地震災情綜合評估情況，利州區災情列國家確定的51個重災縣的第13位。因屬市轄區，利州區未納入省級對口援建，在各級政府、社會各方面支持下實施重建。

(二)參與利州區地震災后重建中的多元參與主體及參與方式

(1)政府及政府性機構，包括中央政府和地方各級政府及其組成部門，以及國有銀行、軍隊等。各級政府在地震災后重建中履行統籌規劃、資金投入、組織實施、協調資源、監督管理和效益評價。(2)境外政府。有澳門特區政府、阿曼蘇丹國、德國外交部，主要通過資金援建、自建移交等方式參與。澳門特區援建涉及農村民居、公共服務、社會福利、交通道路、城鎮體系五個領域。(3)國內外非政府組織、企事業單位。如中國青基會、中國紅十字總會、北京大學、聯想集團、可口可樂集團、臺灣旺旺集團等。主要通過資金援建、自建移交、物資捐助等方式參與，也有企業通過市場渠道投資產業發展。(4)社會公眾。包括國內外友好人士、慈善人士、志愿者和受災群眾。區外社會公眾主要以志愿服務、捐贈資助等方式參與。災區受災群眾主要參與家庭住房重建、鄰里幫建和通過務工等形式參與基礎設施重建。

(三)利州區地震災后重建中多元參與主體間的協作方式

(1)政府間協作。政府通過建立統籌指揮、專項推進和特定協調等各類機構，實現力量整合和部門協作。如利州區組建有災后重建委員會等負責統籌全區重建的指揮性組織;教育重建推進小組等負責重點領域重建的專項推進機構;農房重建建材特供領導小組等負責重建資金、物資、技術力量等的保障機構;澳門援助協調工作領導小組等負責重點援助項目建設協調的專門機構。(2)社會組織間的協作。一是“自愿合作”，即多個援建組織合作援建某一項目;二是“政府打捆”，即政府在不違背參與者援建意愿的前提下，整合不同參與資源。(3)社會公眾間協作。區外社會公眾主要以捐贈、志愿者行為等形式參與。受災群眾自發或在村委會組織下組成“重建聯盟”實施住房重建。利州區馬口村群眾合作共建的“馬口樣本”，還引起了聯合國計劃開發署關注，被國務院扶貧辦在全國地震災區推廣。(4)政府和社會組織、公眾間協作。政府和外部參與主體、社會公眾間的協作，覆蓋重建各個領域，貫穿重建始終、各個環節，形式也較為豐富。如利州區通過購買專業服務形式，實現與地質勘察機構、項目管理公司等合作。

二、利州區汶川地震災后重建中多元主體參與及協作的成效與缺陷

(一)多元主體參與及協作的經濟社會意義

(1)緩解了“政府失效性”矛盾。地方政府在地震災后重建中所能提供的公共資源有限，外部力量的參與增加了重建資源，改變了政府“孤立無援”的局面。如利州區教育系統重建項目104個，援建項目就達62個。(2)解決了“市場失靈”問題。地震的突發性、災害波及區域的廣泛性、重建涉及范圍全面性，使災后重建在的某些領域處于“市場失靈”的狀態。政府運用法律、政策、行政等多種手段干預，有效改善了市場的“無序”。如重建初期利州區通過建立“建材特供機制”，緩解了機磚緊缺、價格上漲等狀況。(3)實現了重建資源有效整合。政府、社會和社會公眾之間建立良性的合作互動機制，使各類重建資源得以優化配置和有序利用，形成1+1﹥2的協同效應2。(4)形成了有效的社會監督網絡。社會組織和社會公眾的參與，建立起了全面的社會監督機制，同政府內部監督一道，形成了全方位的監督網絡，確保了政府災后重建中的公共利益價值取向。

(二)參與主體存在的缺陷與不足

(1)政府處于“全能型政府”、“社交型政府”等處境。政府行為貫穿災后重建規劃、組織、實施、監管、評估等各個環節，涉足所有領域，常常顧此失彼;基層政府缺乏“社會資本”，缺乏充分表達重建需求和知曉社會參與意愿的途徑，難以有效集聚重建資源;基層政府重大災害恢復重建能力不足也較突出，如利州區在重建初期曾面臨規劃指導不夠、建材資源缺乏、技術力量不足、接受國際援助的經驗缺乏等問題。(2)社會參與面臨“法制化”缺失、動力機制缺乏等困境。我國沒有建立多元參與自然災害災后重建的法律法規體系，多元參與尚未作為地震災后重建中一個必不可少的組成部分得到保證3;企業社會責任制度尚未完善，營利組織等參與災后重建存在難以監控的行為;社會組織參與重建缺乏動力機制，出于公益性和志愿性的參與和“通過參與災后重建獲得某種名利的傾向”4同時存在，難以形成整體性力量;社會參與重建領域狹窄、形式單一，民生性、發展性問題缺乏關注。(3)一些受災群眾習慣于“受助者”角色。有的群眾存在“等、靠、要”等心理和行為;大多群眾重建經驗不足、能力較弱，如一些農民重建住房結構不合理、盲目貪大等;群眾參與范圍狹窄、參與途徑單一、參與深度不夠，如重建委員會等機構、規劃制定等缺少群眾參與。

(三)多元主體協作存在的缺陷及障礙因素

(1)各級政府及組成部門間存在“腸梗阻”現象。如在災后重建非正常狀態下，一些政府部門仍強調部門規則;各重建領域資源分配、工作推進等存在不同步的情況。正常狀態下的一些運行規則，在重建初期也成為桎梏，如城鎮居民住房重建的審批權限分散、報批環節多。政府機關工作人員責任心不強、工作作風不深入，也是一個障礙因素。(2)社會參與主體間存在主動性、有效性不足等狀況。社會參與主體來自不同領域，具有不同的背景和迥異的參與目的，相互信息溝通不暢，缺乏協作意愿和基礎，主動協作較少，有效協作不夠。社會參與主體間協作程度不高，雖然未影響組織本身使命，但整體而言，沒有實現重建資源合理化分布和效益最大化。(3)政府和社會參與主體間存在信息交換不足、伙伴合作關系不明確等問題。災后重建中，外部社會參與資源和力量為“緊缺資源”，是潛在重建資源使用和分配的“強者”，急需資源的基層政府不得不通過“社交”獲取;另一方面，政府是重建資源需求及方式等信息的“豐富的擁有者”，但缺乏平臺和渠道而社會組織難以分享。政府與社會合作制度還不成熟;因缺乏民眾主動參與的積極的制度設計，社會主體參與及協作的無法保障。災區之間缺乏有效溝通和交流，各地重建形成的新技術、新經驗、新方法難以在整個災區分享。

三、構建有效的災后重建多元參與及協作機制的對策建議

地震等重大自然災害恢復重建，政府、社會和公眾等共同參與、協作共建是必然選擇。建立穩定的多元參與機制，形成參與主體間有效的協作機制，有利于實現重建資源多元化、重建效率最優化、重建效益最大化。

(一)建立多元主體參與的權責體系

1.明確多元主體的角色定位。(1)政府是災后重建的核心主體、責任主體。政府在災后重建中處于主導地位，具有指揮權、決策權、規劃權和獎懲權，承擔信息公開、協調服務、質量監管、物資調控、成效評估等責任。從層級上講，中央政府主要是提供規劃、規則和標準，并提供人力、財力和物力上的支持;基層政府則要在規劃制定、政策扶持、項目實施、質量監管、環境保障、組織協調等方面發揮作用。(2)非政府組織、營利組織等社會組織是災后重建的參與主體和監督主體。非政府組織的深度參與，為政府實施重建提供了大量人力資源和專業性支持。營利組織也是災后重建的重要承擔者，必須履行災后重建的企業社會責任5。媒體通過監督政府及其他參與組織的重建行為，報道重建進程、成效及典型，給災區群眾以精神力量支持。(3)社會公眾是災后重建的輔助力量。社會公眾在災后重建中具有參與權、監督權和建議權。災區外社會公眾通過捐贈資金物資、參加志愿者組織等方式參與重建。受災群眾既是受災者，又是天然的參與者和監督者，還是自身財產損失和產業損失修復的主體，是最基本的利益相關者。

2.確認地方政府與社會參與主體的相互“委托—代理”關系。非政府組織參與災后重建出于公益性和志愿性，但其參與行為需要政府的統一指揮，以避免各自為戰而導致混亂。同時，不可否認的是，非政府組織也有自身的利益要求，政府必須引導和監督其參與行為。因此，非政府組織應由政府授權參與災后重建，兩者之間實際上成為建立在共同理念的基礎上的“委托—代理”關系6。政府為“委托人”，授予非政府組織一定的權力，期望其在災后重建中發揮作用。地震等重大自然災害災后重建的特殊性，決定非政府組織一般通過資金和物資的援助來參與。因而，政府的“委托”，實際上即確認和同意非政府組織的施援行為;非政府組織的“代理”，亦即在政府確認后，通過提供資金、人力等實施援建行為。從另一個角度看，通過援助資金和物資參與重建的非政府組織，其援建意愿一旦變為援建行為，后階段的工作就接受由地方政府統一組織實施。因而，非政府組織和政府之間也存在“委托—代理”的關系，亦即非政府組織“委托”政府幫助完成援建。

3.建立政府與社會組織在災后重建中的伙伴關系。致力于災后重建，這是政府及參與社會組織共存、共處與合作的基礎。政府需要社會組織的參與補充;參與重建的社會組織要實現組織使命，必須得到政府的許可、承認和支持。因而，兩者之間不是行政命令與服從的關系，而是互動合作、相互依賴的伙伴關系。政府必須主動尋求與社會組織建立聯合伙伴，并強化政府的服務意識與服務措施，弱化對社會的各種非正當控制。社會組織也要積極地探尋與政府協作的途徑，填充政府重建行為中出現的真空。政府與社會組織兩者相互信任、相互支持、相互依賴，通過開展多種契約性、制度性的聯合，建立良性、友好的伙伴關系，實現合作共建。

(二)健全災后重建多元主體參與及協作的組織體系

1.建立高效的指揮機構和推進機構。因地震等重大自然災害災后重建專業性強、涉及領域寬、參與利益主體多，需要建立從國家、地方政府到基層社區的、多層次的重建指揮機構，負責規劃編制、資源調配、對外溝通、各方協調、成果評定、檢查獎懲等。基層地方災后重建管理機構人員設置，應注意相關領域的專業性、技術性。此外，還需要建立專門的協調機構，如針對重建工程管理，建立專業性的工程設計、施工和質量監管機構;針對住房、教育等各重點領域重建，建立責任明確的專項重建推進機構;針對社會援助力量的爭取、協調，建立各類利益主體和參與主體關系的協調機構。

2.建立多元主體發展機制，培育社會資本。社會資本理論認為，“社會資本被認為是一種存在于社會關系中的網絡資源”7，“只有平時對社會資本有較多‘投資’的社區和社會，才能在需要的時候從這種投資中得到更多的‘收益’”。基層政府平時要注意營造鼓勵非政府組織發展的社會氛圍，建立支持其發展的制度和機制8。要通過積極的政策培育本土化的社會公益組織，創建社會資本。本土非政府組織應加強與外部非政府組織多渠道、多形式的合作與溝通，不斷聚集自身社會資源。基層政府應鼓勵本土非政府組織與外部非政府組織進行深度合作和溝通，以在需要時減少政府的“臨時社交”。志愿組織必須明確在災后重建中輔助力量的定位，在政府統一領導下開展相關工作。政府應根據需要，有目的、有針對性地主導災后重建志愿活動，使其更具可行性、操作性。對于零散的志愿者組織，基層政府應該主導建立某種“樞紐型”組織，使其形成網絡，便于積聚力量。

3.完善組織內部和組織間運行規則。基層政府組建的災后重建指揮、協調機構等“任務型組織”9，必須明確職責職能、決策方式、決策執行、監督機制等，建立有效的運行規則，確保有序運行。社會組織內部一般都有圍繞組織使命建立的運行規則，參與災后重建的行為都嚴格按照既定的規則運行。受災群眾在災后重建中的合作是最基礎和最基本的合作，其合作一般基于鄰里重大事情互幫互助的優良傳統和基層政府、自治組織引導形成的特定合作規范。

(三)建立災后重建多元主體參與及協作的保障體系

1.構建多元主體參與的法律制度環境。基層政府應當在國家法律和政策的安排下，明確災后重建相關管理機構職能及權力義務、組織運行程序、社會動員規定、政府信息通報規定、績效考核、獎勵機制及責任追究等問題。還要主動設計和建立相關制度，打通社會組織參與災后重建的微觀渠道，更多地吸引社會資源，以彌補自身缺陷。

2.建立多元主體有效有序參與及合作機制。(1)建立社會組織參與的動力機制。物質層面如財政補貼、政策扶持、稅收減免等;精神層面如設立“災后重建突出貢獻獎章”、評選“災后重建優秀公民”等，給予社會參與力量以“正向激勵”。(2)運用市場機制引導營利組織參與。政府應注重發揮營利組織所聚合的龐大人力資源和大量生產設備、物資材料、專業知識和經驗等優勢，引導其無償參與或市場化投資產業。(3)搭建多元主體參與及協作的平臺。如建立地方性“災后重建基金”，統籌管理社會參與，協調各類重建資源;政府主動與社會組織、社會公眾合作的，并通過建立區域性的“災后重建協作論壇”等形式，搭建社會參與平臺，組織參與主體交流溝通，培育其協作基礎。(4)創新社會公眾參與的引導機制。如為社會公眾無償參與搭建參與平臺，鼓勵有參與意愿和能力的公眾有償參與產業重建，引導受災群眾通過“以工代賑”等方式廣泛參與災損道路、水利等基礎設施修復等。(5)完善多元參與主體相互監督機制。強化政府內部監督，同時注重完善外部監督，包括司法監督、媒體監督和公眾監督，形成完善的監督網絡，全面監督政府、社會等參與主體重建行為。

3.完善技術支持系統。基層政府要完善新聞發布會制度等信息公開機制。同時，應建立具有查詢、交流等互動功能的“災后重建信息交流系統”，如“災后重建信息網”等，使各級政府、社會組織和公眾能夠及時了解災情情況、重建需求、重建進展等，以影響外部資源投向的決策。

［1］胡錦濤在會見出席汶川特大地震一周年紀念活動的外國使節時的講話［N］.人民日報，2009－05－12.

［2］項國鵬.1+1﹥2:跨文化管理的協同效應［J］.經營與管理，2001(6).

［3］汪玉凱.公共危機與管理［M］.北京:中國人事出版社，2006.

［4］曹現強、趙寧.危機管理中多元參與主體的權責機制分析［J］.中國行政管理，2004(7).

［5］沈四寶、程華兒.經濟全球化與我國企業社會責任制度的構建［J］.法學雜志，2008(3).

［6］陶傳進.非政府組織在應急管理中的作用［J］.中國應急管理，2007(12).

［7］林南.社會資本——關于社會結構與行動的理論.張磊譯.上海世紀出版集團、上海人民出版社.2005(28).

［8］陶傳進.非政府組織在應急管理中的作用［J］.中國應急管理，2007(12).

［9］曾令發.任務型組織的發展:從新公共管理到整體型治理［J］.學海，2007(4).