論中國地方政府間橫向府際合作“囚徒困境”及其消解

曹海明

(中國礦業大學文學與法政學院，江蘇 徐州 221116)

府際關系是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯的關系，以及不同地區政府之間的關系。包括中央政府與地方政府之間，地方政府之間，政府部門之間的關系，它所關注的是管理幅度、管理權力、管理收益的問題。［1］據此，地方政府間權利配置和利益分配的關系就是地方政府府際關系的核心。府際關系涉及到三個層面的關系，本文只探討地方政府間的府際關系這一層面。

在改革開放之前，中國實行計劃經濟，全國各地方政府都是在中央的統一部署下工作，其實各地方政府只是中央的執行機構，財政體制采取統收統支，地方政府沒有促進轄區經濟發展的動力，也沒有地方利益之說。改革開放之后，中央下放權力到地方政府，地方政府有促進當地經濟發展的權利和義務，各地方政府處于相互競爭的狀態，地方政府間競爭也是促進經濟發展的動力。

長三角、珠三角、京津唐、大上海經濟合作區的出現是府際合作推進的標志，是地方政府間鼎力合作的典型事例，它們體現了經濟發達地區之間的合作共贏，除此之外，還有廣西北部灣、西三角的發展，這些經濟區的形成體現了中西部地方政府間合的加強。地方政府間府際合作能夠有效利用各地方的資源稟賦，形成合作共贏的戰略優勢，發揮區域內地方政府的整體效能。地方政府間合作優勢體現為:首先，合作可以減少基礎設施重復建設，提高資源利用率以及減少浪費，進而達到區域內資源整合的目的。［2］其次，在經濟全球化和區域經濟一體化的趨勢下，各地方政府來自外部的競爭壓力增加，加強地方政府間合作是提高地方政府競爭力的有效途徑，不致在競爭中處于弱勢和被動的地位。再次，地方政府間合作可以緩解地方政府各自為政以及追求“個人利益最大化”的局面，改善地方政府的本位主義思想以及打破地方保護主義的束縛，讓合作取代割據，通過區域內的合作實現提高國家整體競爭力和整體發展水平的效果。最后，地方政府間合作也是各地區協調發展，緩解區域發展的不平衡性的有效途徑。在府際合作理論的指導下，各地方政府間合作得到了一定開展，有效促進了區域經濟一體化的發展，但是由于府際合作的初級階段性，在地方政府府際合作中還存在諸多困境。

一、當前中國地方政府府際合作的“囚徒困境”及原因分析

導致府際合作困境的因素可以歸納為三個維度:制度、組織、法制。制度保障是府際合作開展的前提，組織保障是府際合作實施的結構載體，法制保障則是府際合作的堅實后盾。［3］然而我國府際合作存在府際合作制度建設缺位，府際合作組織結構保障非正式化，府際合作法制幾乎為空白的現狀，因此府際合作困境的存在是不言而喻的。

1.地方政府間利益博弈的困境。自1994年分稅制改革后，地方政府權力得到進一步強化，進而各自成為單一的利益主體。［4］作為“理性經濟人”的各地方政府把實現自身利益最大化作為政府行為的導向，直接使用行政手段抓取資源，地方政府間的“零和博弈”導致惡性競爭的出現，導致地方政府行為的短期性、局部性，影響區域內整體利益的實現，進而無法達到帕累托最優。各地方政府間的利益博弈導致合作出現“瓶頸”。

2.缺乏規范化的合作協調機制的困境。首先，地方政府間合作組織松散，缺乏制度化的合作機制和組織機構。地方政府間的合作通常是以集體磋商的形式在地方領導的撮合下完成的，地方領導的調動便會形成合作的架空。其次，中央政府職能缺位，地方政府間府際合作缺少中央政府在宏觀層面上的制度保障和政策支持。

3.地方保護主義困境。各地方政府作為轄區“理性人”的特點決定了其行為的“本位主義”性。地方政府通過一系列行政手段，如貿易關稅，對商品進行數量控制、價格控制、工商檢查，實現“禁止外來商品進入，限制本地商品流出”的目的。［5］地方政府的地方保護主義行為導致市場封鎖、條塊分割的后果。在沒有法制性的組織和法律法規有效限制地方保護主義行為的情況下，任何不進行地方保護主義行為的政府都會處于弱勢地位，然而地方保護主義帶來的是地方政府的短期和局部效益，其代價卻是整體利益的受損和資源內耗。

4.財政經費困境。地方政府間府際合作過程需要各種費用，如合作意向信息收集費用、討論擬定政策的費用、執行費用、監督費用等。但作為理性“經濟人”的各地方政府遵循最少投資最大回報的原則以謀求地方利益最大化，而且地方政府的財政一般處于拮據狀況，尚需中央政府的轉移支付，因此，地方政府間關于府際合作的經費分擔常存在爭議。［6］

5.功績制升制的困境。隨著我國工作重心從政治管制向經濟發展的轉變，對地方官員的考核機制經歷了從“政治掛帥”為中心到以“經濟增長”為中心的轉變。上級組織為了完成任務指標，向下級組織定調子、定指標，并以完成指標的程度作為考核官員政績的標準。由此，唯GDP增長的調子進一步加劇了地方政府“理性人”的地方利益最大化行為。

6.相關法律和制度缺失的困境。我國憲法第八十九條規定:“中央政府統一領導全國地方各級國家行政機關的工作，規定中央和省、自治區、直轄市的國家行政機關的職權的具體劃分”;“憲法與地方政府組織法都規定了縣級以上地方各級人民政府依照法律規定的權限，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生等事務，縣級以上的地方各級人民政府領導所屬各工作部門和下級人民政府的工作，有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。”憲法和組織法只規定了各級政府在其轄區內的職責以及對上下級的權責，但對于同級政府間的合作、權責關系沒有提及，由此導致地方政府選擇“上級路線”，竭力討好上級政府，而忽視同同級政府間的合作關系。［7］同時在法制不健全的前提下，府際合作容易演變成“爭權諉責”的局面，進而滋生更多問題。

二、中國地方政府間府際合作“囚徒困境”的消解方案

在分析地方政府府際合作困境的基礎上，根據中國的現實政治背景、政策和文化環境，下面擬提出有利于促進我國地方政府府際合作的合理化建議。

1.建立協調地方政府間利益分享和補償制度。作為獨立利益主體的地方政府時刻以“經濟人”的立場權衡成本和收益進行決策，地方政府間合作的實現是各地方政府利益博弈的結果。因此，分享合作利益是各地方政府進行府際間合作的初衷，地方政府間利益分享機制的建立以及完善與否決定著府際合作的實現與否以及成效大小。但是由于各地方政府在資源稟賦、區位優勢、產業布局以及經濟發展水平上存在優劣勢的差異，處于優勢地位的地方政府在合作中的收益往往高于處于劣勢的地方政府合作收益，如果放任不管，則會影響處于劣勢地位的地方政府參與合作的積極性，甚至會撤出合作，進而導致府際合作的流產。［8］因此，中央政府應制定相應的利益補償機制，通過合作收益的補償機制使利益分配合理化、公平化，保證各地方政府共享府際合作的利益。

2.實施科學的晉升考核機制。在“數字出政績，政績出干部”的導向作用下，地方領導為了自身仕途，把GDP增長當做地方政府政策制定和政府行為的標竿，政府一切活動都圍繞GDP的增長轉。為了GDP的增長，各地方政府在爭奪資源、基礎設施的建設、投資產業的結構等方面出現惡性競爭和短期行為，造成資源浪費和嚴重內耗。這種競爭狀態不利于府際合作的實現，因此，要降低對GDP在官員政績考核指標中的重視程度，應根據科學發展觀和五個統籌，制定新的政績考核體系，通過綜合的考核體系來衡量晉升與否。如通過對當前地方經濟狀況與上任前經濟狀況進行比較以及可持續發展能力的考核來衡量官員政績。

3.建設區域政府間的合作協調機制。首先，各地方政府應根據資源稟賦理論盤點自身的資源優勢和劣勢，作為與其他地方政府開展合作關系的客觀依據。其次，建立長期的互動機制。“博弈論”揭示了“囚徒困境”的解決方案，即是通過長期合作才能減少道德風險和逆向選擇，增進彼此信任。府際合作中建立長期互動機制可以有效減少地方政府的投機行為和短期行為，保證府際合作的順利進行。再次，設立府際合作協調機構。府際合作通常是在中央或上級政府的領導下完成的，府際合作協調機構的設立應包括上級政府和同級政府，釆用多層次的組織機構形式推進府際合作的進行。

4.嵌入協商機制。協調不同區域政府間的利益關系，單純寄希望于中央政府的宏觀調控，難免成本過高且目標會偏失。促進府際合作應成為協調不同地區政府利益矛盾、走出“公地悲劇”的必然選擇。所以建立一套利益權衡的激勵機制來化解不同區域政府“過度離散性”的協商機制是勢在必行的。它既可以糾正“命令機制”僵化的弊端，又可以彌補“利益機制”局部化的缺點，并以靈活多變的行政協議等方式發展合作關系，追求政府間信息分享，如2001年成立的滬蘇皖浙省(市)長座談會制度。［9］

5.加強府際合作法律法規體系建設。我國涉及府際合作方面的法律法規是空白的，而西方發達國家在府際合作方面有一套完整立法。因此，必須通過立法使地方政府間府際合作法制化，以使府際合作主體有法可依，以及保證政策具有合法性和連續性;同時制定區域內法律規范，明確各地方政府的責權，使府際合作分工明確、權責相符，井制定相關責任追究機制以及懲罰措施。

6.鼓勵非政府組織的建立與發展。企業和人才的“用腳投票”導致經濟圈內公共物品和公共服務供給上的過度競爭。完善和發達的非政府組織可以提供區域間的公共服務，以滿足公眾需要的多樣性，應看到非政府組織的發展對府際合作有很好的推進作用，能夠很好地破除經濟圈內“公用地悲劇”現狀，有效地改變當前缺位的區域公共物品供給機制。”［10］

總之，形成地方政府間府際合作困境的因素是多維度的，隨著市場經濟和區域經濟的發展會出現更多問題，因此通過多角度剖析找到府際合作困境的原因，進而為地方政府間府際合作構架一套新的模式，對我國府際合作珍有重要的意義。

［1］楊宏山.府際關系論［J］.北京:中國社會科學山版社，2005:313.

［2］李金龍，李朝輝.公共行政視角的府際關系研究［J］.汕頭大學學報(人文社會科學版)，2010，26(2):76.

［3］謝慶奎.中國地方政府體制概論［M］.北京:中國廣播電視出版社，1998:7－8.

［4］劉祖云.政府間關系:合作博弈與府際治理UL學海，2007(1):81.

［5］林尚立.國內政府間關系［M］.杭州:浙江人民出版社，1998:22、71.

［6］劉祖云.政府間關系:合作博弈與府際治理［J］.學海，2007(1):83.

［7］李金龍，王敏.城市群內府際關系協調:理論闡釋、現實困境及路徑選擇［J］.天津社會科學，2010(1):86.

［8］陳瑞蓮.區域公共管理導論［M］.北京:中國社會科學出版社，2006:171.

［9］嚴強.政府間關系:體制與行政UL江蘇行政學院學報，2009(1):108.

［10］李金龍，王敏.城市群內府際關系協調:理論闡釋、現實困境及路徑選擇［J］.天津社會科學，2010(1):87