突破食品安全管理行政問責制困境的對策思考

何延昆，張曉玉

(1.天津科技大學，天津 300222;2.天津農學院，天津 300384)

一、食品安全管理與食品安全管理行政問責制

進入2011年，“染色饅頭”“瘦肉精”“牛肉膏”“毒豆芽”等食品安全事件再次成為社會輿論關注的焦點。面對自2008年三聚氰胺事件后我國日益嚴峻的食品安全形勢，黨和政府高度重視，2011年4月14日，溫家寶總理在同國務院參事和中央文史研究館館員座談時說，近年來相繼發生“毒奶粉”、“瘦肉精”、“地溝油”、“染色饅頭”等事件，這些惡性的食品安全事件足以表明，誠信的缺失、道德的滑坡已經到了何等嚴重的地步［1］。2011年5月3日，胡錦濤總書記在天津考察時也指出“民以食為天，食以安為先。食品安全是關系人民群眾身體健康和生命安全的一件大事……要堅決執行食品安全法，以對人民群眾高度負責的精神，加大管理和監督力度，嚴把食品安全關，確保廣大群眾都能吃上放心的食品”［2］。導致食品不安全有諸多原因，其中一個很重要的原因在于對食品安全負有管理和監督職責的行政主體的行政執法責任制的模糊與缺失。由于部門職責界定模糊、責任追究制度的不完善導致政府的公共管理職能履行不善，缺位問題比較嚴重。因此，建立食品安全管理行政問責制度，旨在使行政問責制在食品安全的管理方面做到程序化、規范化和系統化。所謂食品安全管理行政問責制是指特定的問責主體針對各級政府以及食品安全監督管理職能部門由于故意或者過失，不履行或不正確履行法定責任以致造成食品安全事故的情況，要求其承擔否定性后果的一種規范。食品安全管理行政問責作為行政問責在食品安全領域的具體運用，對于行政問責的理論基礎和分析方法是基本適用的。

二、當前我國食品安全管理行政問責制的困境與原因

行政問責制的主要目的就是加強對行政權力的監督，對行政權力行使進程中出現的濫用、不用等行政行為進行有效監督和約束。根據中國食品安全事故的實踐教訓，筆者認為當前我國食品安全管理行政問責制的問題主要有以下幾點:

(一)食品安全管理行政問責制法律體系尚不完善

一個健全完善的法律體系應包括法律條文及配套制度。當前我國食品安全管理行政問責制還缺乏專門立法，相關法律條文也不健全;此外，食品安全管理行政問責體系配套保障措施仍不完善。原因具體表現在:

1.食品安全管理行政問責制立法不健全。從全國整體來看，中共中央已出臺一些有關行政問責的規定，其中具有代表性的有2009年7月12日中共中央辦公廳、國務院通過的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》，其中列出了對縣級以上領導干部使用的問責情形、方式以及問責的程序等，問責客體范圍過于狹窄。全國人大制定通過的有關問責的法律有《行政許可法》、《公務員法》。這兩部法律并不是專門對行政問責作出的規定，前者主要涉及行政許可中的政府責任，公務員法則是公務員管理的全面規范的。食品安全管理和監督方面，《食品安全法》以法律的形式規定了食品安全管理和監督方面的直接負責的主管人員和其他直接責任人員的責任承擔形式［3］，而并沒有細致的管理和監督人員問責的具體制度安排。

2.食品安全管理行政問責制配套制度不完善。制度短缺有兩種類型，一是核心制度的缺失，一是配套制度的缺失。前者可以導致制度失靈，后者會造成制度效率的損失。一方面，績效評估制度設計不科學。政府績效評估是由政府組織的利益相關者根據所收集的政府績效信息做出的價值判斷⑥。因為績效評估制度在我國起步較晚的緣故，它有著類似于行政問責制的缺陷，主要體現在:缺乏國家統一的績效規則;已有的績效評估制度設計太過籠統與模糊;沒有建立科學的評估指標體系，績效評估程序的公開性較差等。另一方面，缺少食品安全管理和監督責任人懲處后的行政救濟條例。我國食品安全管理和監督責任人被問責后，對于正確問責的救濟途徑的規定并不明確。《公務員法》、《行政監察法》、《質量監督檢驗檢疫行政執法監督與行政執法過錯責任追究辦法》等相關制度都沒有規定。

(二)食品安全管理行政問責制運行機制不明確

雖然現有的食品安全管理和監督行政問責制的法律法規不健全，或法規條例的相互矛盾導致執行難，但是，已有的可執行法律法規也沒有很好的被執行，原因在于當前食品安全管理行政問責制運行機制不明確，具體表現在:

1.問責主體矛盾。根據法律規定，問責結果的決策應當由人大來行使，問責結果的執行應當由行政機關執行;根據黨政規定，問責結果的決策與執行都由黨政機關執行，在效力上，法律大于黨政規定，在國家權力層次上，政黨規定等于法律，所以，這樣導致了黨組織與人大擁有同樣的權利決策問責結果如何，通常會出現的情況是黨組織責令人大選舉或任命的官員辭職，這樣看來，問責主體之間因為沒有統一的法律標準分配各自問責決策的權限，而致使問責主體的權限相互矛盾。

2.問責的客體太多。2009年6月實施的《食品安全法》設置了一個能起到統領作用的食品安全管理和監督機關:食品安全委員會，并且重新界定了衛生部門、食品藥品安全管理和監督局、工商部門、質監部門各自的職責，力求避免“八個部門管不了一頭豬”情況。但是，“分段管理和監督為主，品種管理和監督為輔”導致權責上交叉或空缺的弊端將很難推進食品安全管理和監督行政部門問責制的有效進行，并且，法律法規對權力的分配不均注定資源分配的不均這一點原因也會繼續加固這一制度的有效性。。

3.問責的標準不統一。因為各個地方、部門、企業都有各自制定地方、部門、企業食品標準的權利，而地方、部門、企業間缺少資源共享的意識，這樣就造成通常在國內一個表，國外一個標準;國家一個標準，地方一個標準，部門一個標準，企業一個標準;農業部一個標準、質量技術監督局一個標準、工商行政管理局一個標準;或者同類但不同質的物體用同一個標準。比如固體茶飲料檢測的標準只有農業部2003年茶葉行業標準一個，但是茶的形式多樣，如果茶葉、茶飲料都用這一標準顯然不合適。行政問責因為沒有統一的法律標準或其他規范性標準，只能夠按照法律法規、中央文件或主觀經驗來進行實踐的處理，而這樣行政官員卻在承擔了行政責任的追究結果之外承擔了政治責任、法律責任、道德責任，使得行政問責的界限與程度變的混亂與模糊。

4.問責的程序不規范。在異體問責上，人大是主要的問責主體，但是人大的問責程序的規定比較籠統，已有的行政問責辦法中的程序規定也存在著一定的缺陷。問責程序主要包括三各環節:提起，答復，處理。問責的啟動上，主要由行政首長提起，比如說阜陽奶粉事件中，安徽省長兩次進行批示與囑咐，溫家寶也多次進行批示。問責答復與處理的過程是行政問責的主要環節，但具體由哪個主體行使調查權、哪一主體行使決策權還缺乏明確統一的規定。一般，對部門來說，行政調查權與行政決策權是統一行使的，對行政行為人來說，行政首長主要行使行政決策權，其他行政人行使調查權。

(三)社會問責文化的缺失

當人們的正當利益被剝奪與霸占的時候，人們就會群起而攻之，人們會反抗、會質問，這是問責產生的基本心理原理，當前因為缺乏喚醒這種意識的文化。公民、政府缺乏問責意識，是因為缺乏問責文化。原因在于:一方面，政府與行政官員的“官本位”觀念根深蒂固。這種惟上是從，惟權至尊的觀念古已有之，上至封建社會建立王朝，下至建國初期新中國成立，一直到當前的社會主義民主與法治建設之時，依舊頑固不化。在這種觀念下，政府只聽命于上級，卻忽視了執政的根本目的就是以人為本;公民視政府與行政官員為權力支配者，而非權益代言人，怕政府、畏懼權勢，逐漸埋沒了政府與公民的問責意識。這個問題主要存在于異體問責主體間。另一方面，自我保護意識差，索賠意識淡。中國古代人們總是以免于訴訟而萬事大吉，導致眾人怕訴、逃訴。“竇娥冤”這樣能抗爭到底的實例實在少之又少。現當代，即使以法律手段追究了政府的責任，也沒有多少公民追償政府進行賠償。隨著中國現代化的進程，傳統政治文化上的弊端已漸漸消退，但若要建立食品安全管理和監督行政部門的問責制度，若要呼喚問責意識的成長，就應當重新重視如上所述的弊端，培育出行政問責制度相適宜的問責文化。

三、突破當前我國食品安全管理行政問責制困境的對策

造成當前頻發的食品安全事件原因是多方面的，當前食品安全管理行政問責制度的不完善是重要原因之一。面對我國食品安全管理行政問責制度的種種問題，筆者認為，可從以下幾個方面找尋對策和出路:

(一)健全和完善食品安全管理行政問責制法律體系

食品安全管理行政問責法律體系的完善是整個問題中最重要、需要優先解決的問題，可從兩個方面著手:

1.健全食品安全管理行政問責制立法。從廣義上說，對食品安全管理行政問責制立法應是我國《行政問責法》中的一部分，而由于立法進程困難重重，我國全國范圍內還沒有一部統一的《行政問責法》，這也就造成在食品安全管理行政問責領域，尚沒有統一的法律條文作為處理相關責任案件的直接法律依據。因此，今后我國要加快《行政問責法》的立法進度，并在該法中明確列出食品安全管理行政問責的相關法律規定，厘清食品安全管理行政問責的主體、客體、標準、方式、程序、救濟等。如果今后時機成熟、確有需要，還應制定我國《食品安全管理行政問責條例》，以條例的形式深入細致的規定食品安全管理行政問責的具體內容，作為我國《行政問責法》和《食品安全法》的法規補充，進一步健全和完善我國食品安全管理行政問責法規體系。

2.完善食品安全管理行政問責制配套制度。任何一套優質健全的法律體系，都是建立在健全的法律條文和完善的配套制度基礎之上的。因此，完善我國食品安全管理行政問責制相關配套制度也是解決問題的重要手段，為此:第一，要建立和完善政府和公共組織績效評估制度，特別是通過評估公共政策的執行標準、執行程序、執行時效，為食品安全管理行政問責提供可依據的科學標準。合理適用的績效評估制度應包括統一的國家績效規則、具體且具有可操作性的績效評估制度、科學的評估指標體系以及透明公開的評估程序。第二，要建立食品安全管理責任人懲處后的行政救濟條例。建立“問責干部”復出任用的科學機制，應該重點圍繞復出職位、復出條件和復出程序這三個重點進行設計，并與現有的制度規定相銜接，充分尊重人民群眾在官員復出任用中的民主權利。具體來講:一是要明確復出職位。被問責的干部復出的職位安排，包括職務和級別，不得高于問責時的原任職務，更不能提拔使用。二是要明確復出條件。要細化問責官員復出的條件，其主要考核指標就是實績突出。不具備這個條件，就不能重新擔任原任職務，更不能提拔擔任領導職務。三是要明確復出程序。“問責干部”的復出，也必須進行相應的程序設計，包括復出的提名程序、考察程序、討論決定程序、公示程序等等。通過程序的規范，保障人民群眾的知情權、表達權、參與權和監督權在整個復出任用中的實現。

(二)明確食品安全管理行政問責運行機制

有了健全的法律制度體系，還需要責任明確、程序合理的運行機制，去保障法律體系的健康運行，為此可從以下幾方面著手:

1.明確問責主體權限，強化異體問責作用。對于我國食品安全管理行政問責來說，除了繼續穩定行政系統內部的問責體系，強化人大、司法、媒體、社會公眾等異體問責也顯得尤為重要。筆者認為應給予媒體和社會公眾的問責主體更多的權限，使其在監督過程中起到更大作用。隨著民主政治進程的逐漸推進，我國的新聞輿論監督問責，已越來越顯示出它的不可替代的重要力量。尤其在披露和報道食品安全事故方面及時性、客觀性有著獨特的優勢。加強媒體問責力度可以從以下途徑著手:一是必須保障新聞自由;二是保障媒體的知情權;三是讓媒體享有一定程度的“特權”，深入了解事故的真相。公眾作為權力的根本所有者和食品安全的直接承受者，對于食品安全管理和監督部門有著天然問責權利。要促使公民參與問責，就必須構建公民參與監督問責的制度平臺。在當前我國，這一制度平臺主要應該建設以下內容:配套制定公眾問責程序;發展電子政務，實施陽光政務;建立公益訴訟制度，保障公益訴訟權;健全人民舉報制度，實現舉報制度的法制化;注重網絡監督對食品安全管理行政問責重要作用。

2.明確問責客體責任層次。根據突發食品安全事件中對食品安全事故的分級，食品安全管理行政問責也應當分級。對食品安全行政問責進行分級應當依據食品安全事件危害大小、影響程序、責任機關及責任人的級別對各級別問責進行相應的規范，建立食品安全行政問責層級體系。強調“行政首長問責”并不意味著放棄對一般執法人員的問責，對于一些由執法人員因失職造成食品安全事故的必須要進行處分，造成惡劣影響的更應該追究法律責任;對于涉及問責部門的一般公務人員也要進行宣傳教育，牢固樹立服務、責任意識，盡量避免食品安全事故的發生。

3.擴大問責事由范圍外延。食品安全管理行政問責的事由表面上針對的是食品安全事故，其問責的實質意義遠不止于此。正是基于這一點，對于食品安全事故中所暴露出來管理和監督部門的“不作為”、“消極作為”也應當納入問責的事由。在食品安全領域，食品安全標準體系的完善顯得尤為重要。作為理想的食品安全標準體系，應該是國家標準、行業標準、地方標準、企業標準相互統一的，另外，其他管理和監督部門也應該按照《食品安全法》的要求，認真履行職責，發展保障食品安全檢驗監測技術，加強食品安全信息交流，規范市場準入制度，完善食品溯源管理，建立分工明確、協調一致的食品安全管理體系。

4.規范問責程序制度體系。行政問責的具體程序可能會因問責主體和對象的不同而有所差異，但總體上需要經過下列幾個相互銜接的階段:(1)確立問責。食品安全事故問責小組根據收集和掌握的情況，辦理行政問責審批手續，向各級政府和管理和監督職能部門提出，依職權或依申請啟動問責程序。(2)調查。首先制定行政問責工作方案;調查前，應書面通知問責對象，要求其根據問責內容進行說明，準備匯報材料;確定參與問責調查人員;問責調查處理實行回避制度;“收集與責任行為的有無、責任結果的大小以及因果關系存在與否相關的證據，并聽取當事人的陳述和申辯。(3)決定。根據認定的事實和相關的法律規定，選擇與責任相適應的責任形式。(4)通知。送達問責決定，告知救濟途徑。(5)執行。

(三)構建全社會性的行政問責文化

營造行政問責文化的核心是破除“官本位”思想，建立以“民為本”思想為核心的新政治道德。公共行政無論在總體上還是在行政人員個體那里，都應當把維護公共利益作為不可移易的目標，任何脫離這一目標的行為都是對其責任的背離，而且應當承擔其后果和責任，即使得不到法律的懲罰也應當受到道德的譴責。因此，在保障全體國民食品安全這一偉大事業中，各級政府及其管理和監督部門應樹立“有權必有責”的行政責任意識，真正履行以人為本，全心全意為人民服務的宗旨，真正為廣大民眾提供透明、公開、民主的行政問責文化氛圍，提高各級政府的公信力，為建設和諧社會提供助力。

總之，食品安全問題是關系國計民生的大事，食品安全管理行政問責制的完善有利于提高政府的執行力和公信力，也有利于我國建設和諧社會目標的實現。

［1］周亞越.行政問責制研究［M〗.北京:中國檢查出版社.2006.

［2］田麗娜.淺談食品安全保障事業中的行政問責制［J〗.法制與社會.2009(1).

［3］涂玲.食品安全監管行政問責研究［D〗.武漢:武漢科技大學.2010.