推進人民政協政治協商工作關鍵在于加強和改善黨的領導

周 清

(中國人民政治協商會議北京市委員會,北京 100005)

政治協商是人民政協的首要職能,是人民政協的靈魂,也是人民政協賴以存在和發展的合法性基礎。近年來,隨著經濟社會的發展和民主政治的進步,人們對人民政協的認識逐步深化,對人民政協政治協商工作更加關注,但在實踐中,人民政協政治協商工作仍然面臨許多亟待解決的問題。認真分析這些問題,筆者認為,推進人民政協政治協商工作,關鍵在黨,在于加強和改善黨的領導。

一、人民政協政治協商職能是在中國共產黨領導下確立的

回顧歷史,我們不難發現,人民政協具有政治協商職能,是中國共產黨同各民主黨派、人民團體和各族各界人士共同協商建國的產物,是中國共產黨進行國家政治體制設計的結果。

(一)人民政協政治協商職能是中國共產黨同各民主黨派、人民團體和各族各界人士在協商建國過程中確立的

1948年春,中國的革命形勢已經發生了有利于人民的根本性變化,新民主主義革命勝利在望,籌備成立新中國的條件已經成熟。中共中央趁機發布紀念“五一”勞動節口號,號召“各民主黨派、各人民團體、各社會賢達迅速召開政治協商會議,討論并實現召集人民代表大會,成立民主聯合政府!”這個口號得到了各民主黨派、無黨派民主人士和海外華僑的積極響應,他們陸續到達解放區,參加協商建國。經過各方共同協商,1949年 9月 21日至 30日中國人民政治協商會議第一屆全體會議勝利召開,宣告了新中國的成立。在會議籌備過程中,參加政協會議的人員的政治標準、參加單位、人選、名額、產生辦法,以及《中國人民政治協商會議組織法》、《中國人民政治協商會議共同綱領》等各種重要文件,都是經過參加政協各單位和代表充分協商的,充分體現了平等協商的民主精神。根據這個精神,《中國人民政治協商會議組織法》規定政協全國委員會的七項職權中,有四項都屬于政治協商的范疇。這樣,人民政協不僅確立了政治協商職能,開創了人民政協政治協商工作,而且以法律的形式規定了政治協商的內容,為政協履行政治協商職能提供了法律保障。

(二)人民政協政治協商職能是中國共產黨進行國家政治體制設計的結果

早在發布紀念“五一”勞動節口號時,中國共產黨對國家政治體制就有所設計。當時的設想是先“召開政治協商會議”,“討論并實現召集人民代表大會,成立民主聯合政府”。但鑒于當時全國尚未完全解放,搞全民普選不現實,又亟須建立中央人民政府,于是賦予政協新的使命,即代行人大職權,選舉成立中央人民政府。在籌備政治協商會議過程中,中國共產黨對未來國家的政治體制,尤其是人民政協的性質職能地位進行了新設計。這就是周恩來反復強調的,“在全國各地方未能實行普選以前,中國人民政治協商會議和它的地方委員會分別執行全國和地方的人民代表大會的職權。……人民政協全國委員會,便是同中央人民政府協議事情的機構。一切大政方針,都先要經過全國委員會協議,然后建議政府施行。等到將來……召開全國人民代表大會。那時中國人民政治協商會議全體會議,才不再代行全國人民代表大會的職權,但是它仍將以統一戰線的組織形式而存在,國家大政方針,仍要經過人民政協進行協商。”[1]

從 1949年至 1954年的政治實踐看,政協全體會議再未召開過,它的全國委員會及其常務委員會作為統一戰線的組織和協商機構,始終發揮著經常的、重要的協商、參謀和推動作用。這個時期,政府通過的各項重要決策或法令都是黨根據社會實踐需要和民眾意愿創制的,事先由黨起草的,但是基本上都要經過政協會議討論,再提到政府委員會討論通過并公布實行。

1954年全國人民代表大會召開后,關于人民政協還有無繼續存在的必要,如果存在,其性質、地位、功能作用如何,很多人存有疑問。對此,在第二屆全國政協舉行前夕,毛澤東邀請各民主黨派、無黨派人士座談政協工作,闡明了政協存在的必要性、性質和任務。他指出:“人民代表大會是權力機關,有了人大,并不妨礙我們成立政協進行政治協商。各黨派、各民族、各團體的領導人物一起來協商新中國的大事非常重要。憲法草案就是經過協商討論使得它更為完備的。人大的代表性當然很大,但它不能包括所有的方面,所以政協仍有存在的必要。”同時,“政協不能搞成國家機關”,“政協不僅是人民團體,而且是各黨派的協商機關,是黨派性的機關”。人民政協的主要任務是協商國際問題,協商候選人名單,提意見,調整關系和學習[2]。隨后,在舉行的政協二屆一次會議上,周恩來就毛澤東提出的人民政協五大任務進行了解釋。這次會議通過的政協章程也規定:“中國人民政治協商會議全國委員會根據中國人民政治協商會議章程的總綱,就有關國家政治生活和人民民主統一戰線的重要事項,進行協商和工作。”中國人民政治協商會議地方委員會“協商和進行地方的人民民主統一戰線工作”。這樣,不僅保留了人民政協,完成了政協性質的轉換,而且形成了黨委、人大、政府、政協“四位一體”的國家政治體制框架,明確了“黨委動議—政協協商—人大決定—政府執行”的政治決策運行機制,確立了人民政協的政治協商職能,奠定了人民政協在國家政治體制和政治決策過程中的地位。

二、人民政協政治協商工作取得的豐碩成果是在中國共產黨領導下取得的

政治協商職能確立后,各級黨委和政協組織不斷深化認識,豐富協商形式,充實協商內容,規范協商程序,健全協商制度,提高協商實效,取得了豐碩的協商成果,為建設和發展中國特色社會主義事業作出了重要貢獻。

(一)對人民政協政治協商重要性的認識逐步深化

隨著社會形勢的發展和政協理論研究的深入,我們黨對人民政協政治協商重要性的認識逐步深化,提出了協商民主與選舉民主是我國社會主義民主的兩種重要形式,強調人民政協政治協商是中國共產黨領導的多黨合作的重要體現、是黨和國家實行科學民主決策的重要環節、是黨提高執政能力的重要途徑,要求各級黨委高度重視人民政協的政治協商,把政治協商納入決策程序。這些都反映了我們黨認識理念的升華,開始從發展社會主義民主政治、提高執政能力的戰略高度認識人民政協政治協商工作的重要性。

(二)協商原則逐步確立

在探索人民政協政治協商工作的實踐中,結合中國具體國情,逐步確立了協商的重要原則:一是堅持把政治協商納入決策程序,就國家和地方的重要問題在決策之前和決策執行過程中進行協商;二是堅持黨委在人民政協政治協商中的主導作用;三是堅持民主協商、平等議事、求同存異、增進共識。

(三)協商內容逐步充實細化

政治協商職能確立后,我們黨就開始對政協協商的內容進行探索。從毛澤東、周恩來等老一輩革命家提出人民政協的五項任務,到全國政協《關于政治協商、民主監督的暫行規定》(以下簡稱《暫行規定》)、《關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》(以下簡稱《規定》),再到《中共中央關于加強人民政協工作的意見》(以下簡稱《意見》),對政治協商的內容逐步充實。特別是近年來,各地在實踐探索中逐漸細化協商內容,將其大致分為三類:一是黨委、政府及有關部門相對固定提交政協協商的事項。如政府工作報告、財政預決算報告、人民法院和人民檢察院工作報告、重要的政府規章、本地國民經濟和社會發展中長期規劃等。二是黨委、政府及其部門根據實際工作安排需要提交政協協商的重大事項。如本地區行政區劃和城市建設總體規劃方案、同級黨委政府機構改革和重大體制改革方案、政府重大建設項目等。三是各黨派參加人民政協工作的共同性事務,政協內部的重要事務以及有關愛國統一戰線的重要問題。同時,重要的地方性法律法規、同級黨委政府的重要人事安排、黨代會報告和重要決定等也陸續被有些地方納入政協協商內容。

(四)協商形式不斷創新發展

政協協商以會議為主,政協成立之初,主要有政協全體會議、全國委員會、常務委員會會議。在政協第一屆至第四屆全國委員會時期,還有雙周座談會。改革開放后,隨著政協組織機構的健全,初步形成了“全體會議集中協商、常委會議專題協商、主席會議重點協商、秘書長會議內部協商、專門委員會對口協商”的協商工作格局。同時,根據實際需要,各地還創造了“政情交流”、“專題議政”、議政會等協商形式。除會議協商外,還有提案、建議、視察報告、民意報告等書面協商形式。

(五)協商程序更加科學規范

為保證協商活動取得實效,在總結實踐經驗的基礎上,確定了政治協商的基本程序,即協商議題的提出和確定、協商活動的安排和準備、協商活動的組織、協商成果的整理和報送、協商意見的處理和反饋等五個環節。有些地方還細化了協商程序,明確了每個程序的責任部門、工作職責以及每個程序和環節的工作分工和時限要求,建立了落實協商意見的有效機制,從而增強了程序設計的科學性、制度執行的強制性和約束力。

(六)協商制度體系初步建立

在最高層次的憲法層面,人民政協的性質地位作用、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度被載入憲法。在政協章程中,政治協商作為首要職能有規范的內涵表述。中共中央《意見》、全國政協《暫行規定》和《規定》都對政治協商的原則、內容、形式、程序作出明確規定。近年來,浙江、廣東、江西、北京等省市黨委結合本地實際制定了政治協商方面的專項規范性文件,一些基層黨委或政協也出臺了相關配套措施,從上至下有關推進政治協商工作的制度體系初步建立。

(七)協商成果豐碩喜人

1954年人民代表大會召開后,按照毛澤東和周恩來的指示精神,人民政協認真研究和協商了各種重要事項,如協商文字改革、戰犯和戰俘的處理、寬大處理和安置城市殘余反革命分子,以及兵役法 (草案)等重要法律法規。改革開放后,圍繞制定國民經濟和社會發展計劃、政府工作報告、國家領導人選、重大方針政策、重大建設項目等開展協商活動。特別是全國政協十屆會議以來,圍繞推進西部大開發戰略、加快北部灣新區建設與區域經濟合作、國家軟實力建設等議題開展協商議政活動,提出了許多有價值的意見建議。

三、人民政協政治協商工作要取得新進展必須加強和改善黨的領導

盡管人民政協政治協商工作取得了豐碩的成果,為工作的進一步推進奠定了堅實基礎、提供了有利條件,但在實際運作過程中仍然存在不少問題。特別是進入新世紀新階段,隨著經濟社會的發展,人們的民主意識日益增強,要求通過政協參與政治的呼聲日益高漲,對人民政協政治協商工作提出了更高的要求。面對新形勢新挑戰,人民政協政治協商工作要取得新進展,必須解放思想、深化研究,切實加強和改善黨的領導方式。

(一)要解放思想,加強教育,著力提高全黨對人民政協政治協商工作重要性的認識

思想是行動的先導。“在政治協商這個問題上,執政黨是矛盾的主要方面,執政黨是什么態度,決定著協商的水平和深度,決定著民主制度的落實情況。”①這是中央政治局委員、廣東省委書記汪洋同志說的,轉引楊懂《學習貫徹〈政治協商規程〉》講稿(2010年 7月)。要推進人民政協政治協商工作,首先必須解決全黨的思想認識問題。

第一,堅持正確的政治方向,解放思想,大膽創新。要推進人民政協政治協商工作,首先廣大黨員必須順應時代發展潮流,認清形勢發展趨勢,抓住有利時機,大力解放思想,以“破與立”的膽略、“革與創”的氣魄、“闖與干”的開拓精神、積極穩妥的科學態度,尊重客觀實際,尊重政治運行規律,大力推進人民政協政治協商工作。同時,又要堅持四項基本原則,貫徹科學發展理念,借鑒人類政治文明的有益成果,完善和發展我國的政治體制,堅定不移地走中國特色社會主義政治發展道路。

第二,加強對黨政領導干部的教育力度,消除黨內對人民政協政治協商的認識誤區。長期以來,受多種因素的影響,在不少黨政領導干部的潛意識中形成了對人民政協政治協商工作的認識誤區,如“無能論”、“形式論”、“分權論”等。這些認識誤區嚴重干擾著人們對人民政協政治協商工作重要性的認識,從根本上制約著人民政協政治協商工作的推進。因此,要把人民政協政治協商理論納入對各級黨政領導干部的培訓計劃,列入各級黨校、行政學院、干部學院、社會主義學院的教學計劃,加強對黨政領導干部的教育力度,使其從這些認識誤區中解放出來。全體黨員尤其是領導干部要從發展中國特色社會主義民主政治的戰略高度認識人民政協政治協商工作的重要性,深刻認識到人民政協政治協商是引導群眾有序參與政治的制度化渠道,搞好政治協商不僅對發展人民政協事業意義重大,而且對推進我國政治體制改革、發展社會主義民主政治,乃至人類政治文明進步都影響深遠。在實際工作中,要牢固樹立平等協商觀念,主動把黨政部門的重大決策事項提交到政協協商,自覺增強協商的主動性和主導性。

(二)要深化對人民政協政治協商基本理論問題的研究,為加強和改善黨的領導提供理論支撐和指導

推進人民政協政治協商工作,不僅要解放思想,而且要深化政治協商基本理論問題研究,明確人民政協政治協商的性質和發展方向,為加強和改善黨的領導提供理論依據。

第一,必須明確人民政協的性質地位,正確把握政治協商未來發展方向。人民政協作為統一戰線的組織、多黨合作的重要機構、發揚民主的重要形式,是一個高層次的政治組織,不是國家權力機關,它對黨政工作起著協商、參謀和推動的作用,在國家政治生活中占有重要地位。在我國,人民代表大會制度是我國的根本政治制度,人民代表大會是這項根本政治制度的主要載體和主要形式。中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是我國的基本政治制度,以人民政協為主要載體和主要形式。在新的歷史條件下,選舉民主和協商民主是我國的兩種重要民主形式。加強和改善黨的領導,推進人民政協政治協商工作,就是要堅持和完善“兩會”制度,即人民代表大會制度和人民政治協商會議制度,發展中國特色的社會主義民主政治。

第二,完善國家政治運行機制,使人民政協政治協商成為國家政治決策過程的必經環節。中共歷代領導集體在反對人民政協組織權力化傾向的同時,都提出要把人民政協的政治協商納入決策程序,協商于決策之前。當前,面對形勢的發展變化,要加強和改善黨的領導,堅持和完善“兩會”制度,就必須把人民政協政治協商納入政治決策過程,成為必經程序,確立“黨委動議—政協協商—人大決定—政府執行”的政治決策運行機制,不斷完善和發展政治運行模式。在此過程中,人民政協行使的協商權,仍是軟權力,而非剛性權力,但是由于協商意見的共識部分是各方面協商認同的結果,對協商各方應具有強制約束力。

第三,從理論上弄清人民政協政治協商的主體、內容、形式、程序、成果落實機制等基本問題。就協商主體來看,人民政協本身只是協商平臺而非協商主體,換言之是“在政協”協商,而非“與政協”協商。根據政協章程的規定,黨委、人大、政府、民主黨派、人民團體、各界政協委員等都是協商主體。就協商內容來看,必須是協商大政方針、重大事項,突出政治性,重大地方性法規、重要人事安排等必須納入協商范圍。就協商形式而言,要在現有協商形式的基礎上繼續探索創新,無論何種形式,都必須協商重大事項。就協商程序而言,要在現行五個步驟的基礎上,突出協商過程的公開透明、公眾的廣泛參與和利益訴求的充分表達。就協商成果落實機制而言,必須建立由黨委牽頭的政治協商督辦落實聯席會議制度。

(三)切實加強和改善黨的領導方式,大力推進人民政協政治協商工作

在思想解放、理論明晰的情況下,在現行政治體制內,要推進人民政協政治協商工作,還必須切實加強和改善黨的領導方式。

第一,發揮黨委“總攬全局、協調各方”的作用,調動各方面參與人民政協政治協商的積極性。根據政協章程規定,“中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會可根據中國共產黨、人民代表大會常務委員會、人民政府、民主黨派、人民團體的提議,舉行有各黨派、團體的負責人和各族各界人士的代表參加的會議,進行協商,亦可建議上列單位將有關重要問題提交協商。”這表明黨委、人大、政府、民主黨派、人民團體、各界政協委員等都是協商主體。因此,要發揮黨委“總攬全局、協調各方”的作用,依照章程,將黨委、人大、政府、各民主黨派和人民團體納入協商主體范疇,協調各方面將重大決策事項依協商計劃提交政協協商,調動各方面參與和支持政治協商的積極性,共同推進人民政協政治協商工作。

第二,制定人民政協政治協商的制度文件,逐步實現依法領導。加強黨對人民政協政治協商工作的領導,最重要的是依章、依法領導。這樣,既可以規范政治協商活動,增強協商的強制性和約束力,又可以變顯性領導為隱性領導,規避執政風險。目前,雖然初步建立了關于推進政治協商工作的制度體系,但還很不完善。因此,要由全國政協制定、以中共中央名義轉發或由中共中央直接制定一份全國統一的、較為詳細的、具有可操作性的關于加強人民政協政治協商的規范性專項文件。地方黨委、人大、政府、政協共同制定實施辦法,在黨委統一領導下共同貫徹執行。要注重人民政協政治協商的程序建設,明確協商過程中各階段的工作任務和責任主體,界定各階段相關工作的時間空間范圍,細化各階段的工作流程,力求形成符合實際、完整縝密、操作性強的協商程序,切實增強制度執行的強制性和約束力。要制定貫徹落實政治協商制度的實施細則,制定黨政部門支持和參與政治協商的具體辦法等配套措施。

第三,加強政協委員和政協機關干部兩支隊伍建設,通過人民政協中的黨組織和黨員干部實現領導。政協委員是人民政協政治協商的主體之一,政協機關干部是政協開展協商活動的參謀助手。兩支隊伍的整體素質決定著政治協商的質量和水平。黨對人民政協政治協商工作的領導,主要是通過人民政協中的黨組織和黨員干部來實現的。因此,要選派得力的黨員干部進入政協組織,并通過他們在協商中的模范表現爭取各界委員支持和擁護黨的路線方針政策,推進政治協商工作。一方面,要制定委員遴選辦法,明確委員遴選程序和標準,提高委員產生的公開化、民主化、科學化;優化委員構成,把社會各領域有影響力、有參政議政能力、有代表性的黨員吸納到政協;加強委員培訓,增強協商意識,掌握協商藝術;完善委員履職考核評價體系,在適當范圍內進行年度公示,并作為政協換屆時委員去留的重要參考,以此激發委員積極參與協商活動的熱情。另一方面,要把政治堅定、思想解放、敢于創新、作風民主、年富力強、熱心和熟悉政協工作的同志充實到政協機關;加強機關干部的思想教育,增強其做好政治協商工作的政治責任感和使命感;加強業務培訓,不斷提高統籌謀劃政治協商的能力。總之,只有建設兩支堅強可靠的隊伍,才能牢牢掌握黨對人民政協的領導權,大力推進人民政協政治協商工作。

[1][2] 朱訓,鄭萬通主編.中國人民政協全書 (上卷)[M].北京:中國文史出版社,1999.61,61.