關于堅定推進大部門制改革的若干思考

李章澤

關于堅定推進大部門制改革的若干思考

李章澤

隨著社會主義市場經濟的不斷發(fā)展完善，我國對實行大部門制認識也在不斷深化，并提上行政管理體制改革的日程。2007年黨的十七大提出了“加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，加強部門間協調配合機制”，這是在中央文件中第一次正式提出“大部門體制”的概念。2008年十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》，是我國行政管理體制改革的頂層設計，再次明確了“探索實行職能有機統一的大部門體制”的改革任務。2008年開始的新一輪政府機構改革，國務院和地方政府都在探索實行大部門制方面做出了大膽嘗試。2010年十七屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》，以及2011年根據規(guī)劃建議編制的“十二五”規(guī)劃綱要，進一步提出“十二五”期間要“堅定推進大部門制改革”。這一系列的論述和要求，充分體現了中央進一步整合機構設置、優(yōu)化組織結構的決心，為大部門制的深入推進指明了方向。

一、推進大部門制改革意義重大

一般來講，大部門制是指為推進政府事務綜合管理與協調，把政府相同或相近的職能加以整合，歸入一個部門為主管理,其他部門協調配合；或者把職能相同或者相近的機構歸并為一個較大的部門。實行大部門制，是我國行政管理體制改革不斷深化的客觀要求。

（一）實行大部門制是轉變政府職能的重要舉措。十七屆二中全會提出，要實現政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質公共服務、維護社會公平正義的根本轉變。當前，我國政府職能轉變仍不到位，市場配置資源的基礎性作用未得到充分發(fā)揮，對微觀經濟運行干預仍然過多，社會管理和公共服務比較薄弱。通過實行大部門制，梳理職責內容，綜合設置機構，有助于明確政府與市場的邊界，切實推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，使政府與市場職能各歸其位，加快向服務型政府轉變。

（二）實行大部門制是科學構建政府運行機制的重要內容。當前，一方面我國政府機構設置較細、職能分散，另一方面一些決策權和執(zhí)行權又過多集中由同一部門行使。這既容易造成多頭管理、“政出多門”，又容易造成決策與執(zhí)行能力弱化、缺乏監(jiān)督，從而容易強化部門利益。大部門制是在組織結構調整基礎上對政府運行機制的調整，通過科學構建決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的政府運行機制，推動決策集中化、執(zhí)行專門化、監(jiān)督獨立化，實現政府決策科學、執(zhí)行高效和監(jiān)督有力。

（三）實行大部門制有助于明確和強化政府部門責任。當前，各級政府在履行職責方面還存在不少問題，行政不作為、亂作為等現象仍然比較嚴重，政令不暢、執(zhí)行不力的問題依然存在，妨礙了中央決策的貫徹落實。機構職能交叉是造成這些問題的重要原因，既造成部門“爭權”，對那些管權管錢的職能抓住不放；也造成部門“卸責”，面對責任推諉扯皮，出現權責脫節(jié)，損害政府公信力。通過實行大部門制，能夠減少職能交叉、明確界定部門職責，使部門權力和職責一致起來，從而有效施行行政問責制，落實責任追究，推動責任政府建設。

（四）實行大部門制有助于提高行政效能。機構設置多一方面造成審批程序和審批環(huán)節(jié)多，滋生文牘主義、官僚主義，另一方面導致各級政府間以及不同部門間協調難度加大，行政管理成本上升。通過實行大部門制，減少機構數量，有利于簡化公務手續(xù)，變外部協調為內部協調，推動解決部門之間溝通難、協調難等問題，從而提高行政效率。

二、推進大部門制改革的主要任務

我國已經初步建立起社會主義市場經濟體制，市場和社會力量不斷壯大，有能力來承擔政府讓渡的職能。同時，各領域體制改革一直在不斷深入，體制機制不斷理順，一些長期存在的職責交叉問題也逐步得到解決。十六大以來特別是2008年新一輪機構改革，我國已對大部門制進行了實踐探索，如組建工業(yè)和信息化部、人力資源和社會保障部等；深圳、順德等地在地方政府機構改革中也把探索實行大部門制作為重要創(chuàng)新舉措，取得了可資借鑒的寶貴經驗。這些工作，都為在更大范圍推行大部門制打下了必要的基礎。綜合判斷，我國實行大部門制的條件已經基本成熟。

大部門制改革，要按照建設服務型政府這一方向，圍繞政府職能轉變這一核心，按照精簡、統一、效能的原則和決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協調的要求，整合優(yōu)化機構設置，做到權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力。

（一）要加強職能整合，優(yōu)化政府組織機構。

明確職能定位是科學設置機構的基本前提。大部門制不是片面追求機構數量的削減，關鍵是政府職能的轉變和整合。我國在政府機構設置上曾出現過一些超級部門，但這些部門是在計劃經濟條件下同時承擔宏觀管理和微觀管理職能的全能型部門，不是現代意義上的大部門。大部門制改革必須適應政府全面正確履行職能的需要，緊緊圍繞經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務這幾方面的職能，合理界定部門職責權限，按照職能的性質對部門進行綜合設置，以職能整合帶動機構整合。同時，在機構整合中要注重部門內部職能、機構的統一規(guī)劃和科學設置，建立有效的內部治理結構，防止“簡單拼盤”、“兩張皮”情況，使大部門真正成為職能有機整合的“大部”。

（二）要完善運行機制，合理構建決策、執(zhí)行、監(jiān)督協調配合機制。

決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能既相互制約又相互協調，是實行大部門制的基本要求。合理構建這三者之間的結構方式和運行機制，是理順部門間職責關系、有效實現公共管理和服務的重要環(huán)節(jié)。在具體設置上，應包含以下含義。一是對政府權力進行歸并，不同部門分別側重行使決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權，實現決策權與執(zhí)行權的相對分離。在機制設計上，要更加強調決策權的統一，盡可能將相同或相似事務的決策權交給一個部門，具體執(zhí)行層面的相關職責可以由多個部門承擔。現代社會中政府管理事項寬泛、聯系緊密，很難嚴格地將某一件事的全部管理職責嚴格劃分給某一部門。對一件事情決策權盡量統一，就能夠抓住源頭，實現“一件事情原則上由一個部門負責”，解決政出多門的問題。二是決策、執(zhí)行、監(jiān)督是相對的概念，一個部門的內部，也有決策、執(zhí)行、監(jiān)督的職能，因此，在部門內部也應建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的機制，避免某一內設機構集決策、執(zhí)行、監(jiān)督于一身的弊端。三是實行大部門制后，部門職責邊界仍會有交叉，工作的開展仍需要多個部門的協同配合。因此，應進一步建立健全跨部門的協調配合機制，實現決策統一高效、執(zhí)行各方配合，提高決策水平、執(zhí)行能力和監(jiān)督效果，提高政府整體運作功能。

（三）要理順大部門體系結構，調整規(guī)范與大部門相聯系的政府組織機構類型。

實現決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權的合理配置，必然涉及到政府組織機構類型劃分問題，需要對政府組織機構類型和規(guī)格等進行深入考慮，在機構定位方面體現職能差別。目前國務院有組成部門、直屬特設機構、直屬機構、辦事機構、部門管理機構等不同類型。組成部門履行國務院基本行政管理職能；直屬機構主管某項專門業(yè)務，具有獨立行政管理職能；辦事機構協助辦理某方面事項，不具有獨立行政管理職能；部門管理機構由組成部門管理，辦理特定事項，具有獨立行政管理職能。實行大部門制，上述機構類型需要進一步清晰化和區(qū)別化。可考慮，政府組成部門綜合設置，覆蓋政府基本職能，決策權向組成部門適度集中，重在規(guī)劃、政策、標準制定，體現大部門的“大”；專門化的執(zhí)行機構重在提高執(zhí)行效能，進一步專業(yè)化，體現執(zhí)行機構的“分”。進一步理順組成部門與直屬部門、辦事機構、部門管理機構等的關系，更鮮明地體現出不同機構類型的不同職能定位。

（四）要保持權力制約平衡，建立大部門外部的權力監(jiān)督制約機制。

大部門制固然有利于克服政策制定中的決策分散問題，但另一個方面，大部門在其管轄范圍內擁有更大的權力，這種權力如果不受到更有效的監(jiān)督，可能把分散的部門利益集中為統一的部門利益，帶來更為嚴重的后果。因此，在設計部門職能和機構設置時，要注意部門間任務取向、力量、規(guī)模的平衡，防止部門權力過于集中，形成“超級部”；同時要加強對大部門的外部監(jiān)督，充分運用政黨、立法、司法、媒體、公眾等外部力量，對大部門進行有效的法律監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督。

三、推進大部門制需要注意的幾個問題

大部門制改革盡管有國外幾十年的發(fā)展經驗和國內的探索嘗試可以借鑒，但是要進一步深入推行，仍是一個全新的、重大的改革難題，需要在我國社會主義民主政治建設的總體框架內，結合我國發(fā)展客觀實際，統籌周密安排，積極穩(wěn)步推進。

（一）要與經濟社會發(fā)展狀況相適應。

實行大部門制并沒有統一的模式，應根據國情設置。不同國家情況不同，部門設置也不相同。比如，很多國家都設置大交通部門，綜合管理陸海空交通運輸，但在具體職能整合上，德國是把運輸、建筑和城市發(fā)展的職能融合，日本則是把國土資源綜合利用、建筑、運輸事務的職能融合。同一國家在不同社會時期，部門設置也在不斷調整。比如，法國曾設置生活質量部和消費部、國有化部，但隨著相關問題解決或政策轉變等又予以撤銷。就我國而言，實行大部門制受多方面因素制約，特別是受經濟轉型和國家現代化發(fā)展階段的深刻制約，不能照搬照抄其他國家的模式，必須結合基本國情、現階段經濟社會發(fā)展狀況以及政府職能轉變等情況綜合考慮。

（二）要堅持循序漸進。

實行大部門制是一個根據發(fā)展階段和政府職能不斷調整的過程，大部分國家在推進大部門制的過程中往往經歷了很長時間，出現反復。英國是實行大部門制最早的國家之一，早在20世紀60年代就開始在內閣中組建大部、擴大職能范圍，直到2007年還新組建了兒童、家庭和學校部等機構。我國作為轉型期的大國，行政管理體制改革和其他領域改革高度關聯，會遇到各種錯綜復雜的矛盾和問題，實行大部門制是一個逐步深入的過程，不能畢其功于一役，更不能將現有機構全部推倒重來。既要堅定改革的方向、增強緊迫感，抓緊研究解決一些重點難點問題，為推進大部門制創(chuàng)造條件；又要堅持循序漸進、由簡入難，逐步加大機構綜合設置的力度，科學設計，分步實施，成熟一個解決一個。

（三）要注意因地制宜設置地方機構。

當前我國行政管理體制的一個重要問題，就是不同層級的政府在職能、職責、機構設置上重疊雷同，事權界定不清。實行大部門制改革，要在合理劃分中央、地方事權的基礎上，允許和鼓勵地方根據本地實際情況設計改革方案。特別要強調基層政權的機構，是直接面向社會、企業(yè)和公眾進行具體管理和服務的，以履行執(zhí)行性職能為主，在機構設置上要更加強調執(zhí)行職能，提高為群眾服務的水平。廣東等地在探索大部門制實踐中，就比較注意因地制宜設置機構。廣東省委省政府在25個試點縣市推廣順德經驗，統籌黨委政府機構設置，在發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設、社會管理、經濟建設、市場監(jiān)管等領域綜合設置機構，并強調各地可因地制宜確定機構具體設置形式、名稱、排序，不統一要求上下對應，機構整合后各地可結合實際進行職能歸并和調整。

（四）要對改革方案系統設計、協調推進。

大部門制是政府機構改革的重要內容，并不是改革的全部，更不能解決行政管理體制中的所有問題。大部門制改革要取得實效，還需要各項改革措施的協同配合。要加強大部門制改革的頂層設計，統籌考慮部門組織結構、協調機制與監(jiān)督機制問題，把大部門制改革與合理劃分中央與地方權限結合起來，把整合機構設置、調整優(yōu)化組織結構與理順部門職能分工、完善行政運行機制有機結合起來，綜合考慮綜合管理部門與專業(yè)管理部門的關系，綜合考慮大部門制改革與政治體制改革、事業(yè)單位改革、財稅體制改革等其他改革的銜接配套，全面、科學地設計改革方案。

（作者系中央編辦綜合司司長）