推進農業大部門制改革促進重慶城鄉統籌發展

向松柏

推進農業大部門制改革促進重慶城鄉統籌發展

向松柏

重慶是集大城市、大農村、大庫區、大山區于一體的新興直轄市，是國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區。重慶市委、市政府高度重視“三農”工作，加強涉農部門建設，于2008年率先啟動農業領域的大部門制改革，取得了較好的效果。

一、推動部門整合，構建“大農業”發展格局

由于各種原因，重慶市涉農部門一度達10個之多，導致了審批過多、協調困難、資金投入難以整合、項目重復分散、資源浪費嚴重、政出多門等問題，制約了農村經濟的發展。市委、市政府審時度勢、果斷決策，把農業部門的整合作為大部門制改革的突破口，組建職能有機統一的“大農業”部門。

2007年，重慶市編辦按照市編委領導的指示，對全市涉農部門進行了深入調研，摸清了機構、職責、編制、領導職數、實有人員等情況，為啟動農業大部門制改革打下了基礎。考慮到重慶庫區移民、生態環保、扶貧開發任務重等現實，提出率先整合農業綜合協調、種養殖業、農業綜合開發、農機管理等領域的機構，保持林業、水利、移民、扶貧等機構穩定的思路，得到市編委領導的充分肯定。經過廣泛調研、反復論證、慎重決策，正式上報整合部分涉農機構、組建市農業委員會的方案，中央編辦大力支持重慶市進行大部門制改革探索，在最短的時間內進行了批復。2008年8月，由市農業局、市農辦、市農機局整合組建的重慶市農業委員會正式掛牌。主要負責全市農業綜合管理和統籌協調全市農業、農村工作；市農業綜合開發辦公室調整為市農業委員會管理。在市級農業大部門制改革的帶動下，區縣也很重視“大農業”體制的構建。2010年區縣政府機構改革中，除市級整合的領域外，主城區全部實現農業、林業、水利部門的整合，其他區縣也因地制宜進一步整合畜牧、扶貧等機構，“大農業”格局更加穩固，為全市農業經濟發展提供了全新的體制保障，“大農業”的體制優勢正加速轉化為農業經濟的發展優勢。

二、推進職責調整，奠定城鄉統籌發展基礎

改革前，市農業局負責“貫徹執行黨和國家關于農牧漁業和農村經濟發展的方針政策，研究農業農村經濟發展戰略”，市農辦負責“研究全市農村經濟發展戰略，參與制定農村經濟社會發展規劃，綜合協調農業基礎設施建設、農業生態環境建設，負責全市農業農村經濟結構調整”，市農綜辦負責“研究擬定全市農業綜合開發的政策措施”。顯然，無論是從職責表述上，還是具體運行中，職責交叉都無法避免，導致“有利益的大家爭，無利益的都在推”的現象屢屢發生。雖然，國家對“三農”的投入力度不斷加大，但由于分散到多個部門，各搞各的規劃，各定各的標準，各推各的項目，致使資金項目分散、管理成本畸高、“跑冒滴漏”嚴重，無法形成規模效益。

實行農業大部門制后，市農委負責制定農業農村改革發展政策、綜合協調指導全市農業農村工作、農業產業結構調整、農村經營管理體制改革、農業機械化推廣等職責得到整合和加強，絕大部分職責交叉現象自然化解，原來部門之間長期推諉扯皮的事情，在部門內部就實現了有效的溝通協調，管理效率大大提高。以此為契機，進一步理順了與其他涉農部門的職責分工，將農村勞動力轉移、進城務工農民管理服務相關職責劃給勞動社保部門，有利于城鄉就業統籌；將農田基礎設施建設、農村機電提灌管理相關職責劃給水利部門，促進了水務一體化管理。同時，還合并了11項、下放6項、取消6項行政審批權，推動區縣農業部門理順職責和精簡審批，形成了全市農業“一盤棋”抓發展的局面。在工作中，市農委既負責全市農業發展政策研究，又直接負責各產業發展的規劃布局、技術指導和服務管理，做到了“虛實結合”。特別是，每年約70多億涉農資金實現了統籌安排、集中使用，避免了過去由于部門分設過細帶來的“撒胡椒面”、重復投入等現象，使有限的財政資金發揮最大的效益。市農委統籌協調能力的增強，與財政、交通、建設、規劃、國土、衛生、民政等部門的協調更為順暢，促進了產業規劃、資金分配、項目安排與土地流轉、戶籍制度、農村金融等重大改革的有機銜接，引導城市資金、技術、人才、管理等要素向農村流動，在全國率先成立了重慶農業擔保公司，組建村鎮銀行6家、農民互助資金組織265家，引導4000多家城市工商企業到農村投資，將農業綜合開發、土地整理、扶貧項目與柑橘、蔬菜、畜牧等優勢產業進行融合，增強了農業經濟發展活力。

三、精簡機構編制，確保大部門協調高效運轉

改革前，四個農業部門的行政資源比較分散。組建“大農委”，嚴格落實市委、市政府和市編委提出的“職能職責要一加一大于二，機構編制要一加一小于二”的要求，在職能職責配置、內設機構設置、人員編制核定方面，實現了由簡單疊加的“物理反應”向有機融合的“化學反應”的轉變，在職能更加有機統一、職責更加明確清晰的基礎上，精簡了機構編制。

改革后，市農委內設機構25個，比整合前減少13個，人員編制減少63名，其中廳局級領導職數減少7名、處級領導職數減少32名，實現了較大幅度的精簡，同時內設機構的設置更體現了綜合性、統籌性，各處室力量也得到明顯加強。機構編制部門加強與組織、人事、財政等部門的配合，對市管領導干部進行統籌安排，人員按“人隨事轉”、尊重本人意愿的原則，安排到水利、勞動社保等部門以及需要充實人員并留有余編的發展改革、統計、林業等部門，實現了“走的順心、留的安心、接的稱心”。

四、推行相關改革，提升農業綜合管理服務能力

重慶注重將大部門制改革與事業單位改革、綜合執法改革、農業生產經營體制改革等相結合，走出了一條提升農業綜合管理服務水平的新路。一是推行農業事業單位改革。先期在撤并相關事業站所基礎上，組建市畜牧科學院、市農業科學院；后又在事業單位分類改革試點中，進一步整合事業單位，促進了全市農業技術支撐和公益服務能力的提升。二是推行農業綜合執法。適應農業綜合管理的需要，將除動植物檢驗檢疫、漁政管理之外的全部執法職能加以整合，交由市農委下屬的市農業行政執法總隊行使，區縣也基本完成綜合執法隊伍組建，大大增強了對種子、農藥、獸藥、化肥等農業投入品和農產品質量安全的執法力度，農業生產經營秩序顯著改善。三是推行城鄉建設用地增減掛鉤試點。在“大農業”格局下，市農委對全局性、前瞻性重大問題的調研大大加強，與國土等部門密切配合，于2008年12月在全國率先成立了農村土地交易所，開展“地票”交易和以耕地、林地等農用地使用權或承包經營權為主的實物交易。截至2010年底，全市累計成交“地票”3.82萬畝，成交金額53億元，土地流轉面積達700余萬畝，土地規模經營集中度達26%，既保護了耕地，盤活了城鄉土地資源，又增加了農民收入，促進農業產業結構調整。此外，開展了全市農村承包地確權頒證，積極推行農村承包地、農民房屋和林權的抵質押貸款，有效解決農村融資難和農民貸款難問題。完善基層農技服務體系、實施農戶萬元增收工程、加強農村公共服務等工作也都在有條不紊推進。

（作者系重慶市編辦主任）