河南省土地利用存在的問題及集約用地的途徑

□王振中

河南省土地利用存在的問題及集約用地的途徑

□王振中

土地是人類賴以生存和發展的基礎，是不可再生的寶貴資源。我國是一個人多地少、耕地資源稀缺的發展中大國，當前正處于綜合實力迅速增長，工業化、城鎮化快速發展的關鍵時期，由于長期形成的深層次結構性矛盾和粗放型經濟增長方式尚未根本改變，土地作為緊缺戰略資源對經濟發展的制約已越來越明顯，資源節約和合理利用面臨著嚴峻形勢。隨著經濟的迅速發展，各行業用地需求與日俱增，轉變土地利用方式，實現土地合理高效利用，節約集約利用土地勢在必行。

河南省土地利用現狀

河南位于我國中部偏東、黃河中下游，全省土地面積16.7萬平方公里，在全國各省市區中居第17位。土地資源數量有限。河南是全國最古老的農業開發區之一，土地開發利用程度高，目前全省農用地1228.14萬公頃，其中耕地面積為792.64萬公頃，建設用地218.66公頃，未利用土地面積151萬公頃，可利用的后備土地資源，特別是后備耕地資源嚴重不足。河南省以占全國1.74%的土地，養育著占全國7.47%的人口，土地承載壓力大，人地矛盾較為突出，人多地少的狀況日趨嚴重。

作為中部崛起的中堅力量，中原城市群以鄭州為中心，包括洛陽、開封、新鄉、焦作、許昌、平頂山、漯河、濟源共9個省轄(管)市，14個縣級市、33個縣、340個建制鎮。區域土地面積為5.87萬平方公里，占河南全省的35.4%。中原城市群快速發展及中原經濟區建設全面啟動，必將對全省經濟社會發展產生強烈的推動效應，各項建設對土地資源的需求必將明顯增加，從而給土地、礦產等各種生產要素的供給和實現耕地的占補平衡目標帶來更大壓力。

河南省土地利用存在的問題

人地矛盾尖銳，耕地總體質量不高。據統計，河南省人均耕地從1996年的1.33畝下降到2010年的1.19畝，低于全國人均1.36畝的平均水平，人地矛盾日益尖銳。在現有耕地中高產田面積為274.16萬公頃，僅占34.53%；中低產田面積518.37萬公頃，占65.47%。

建設用地集約利用程度低。主要表現在城鄉用地結構和布局不盡合理，集約利用水平較低。一方面是城鎮規模總體偏小，城鎮用地內部結構和布局不盡合理，土地利用效率較低；另一方面是農村居民點用地數量大，布局分散，居住環境差，人均用地嚴重超標。獨立工礦用地中，部分企業規模偏小，分布過散，容積率低，土地產出效益較差。

擴大增量與盤活存量統籌不夠。由于盤活存量建設用地的投資收益機制尚未理順，且盤活存量建設用地投資較大、效益較低，致使存量用地盤活較少，新增建設用地偏大，建設用地總量增長過快，已超出了資源的供給能力。

節約集約利用土地的有效途徑

切實保護耕地，節約集約利用土地，是保障發展用地需求的根本途徑，是關系民族生存根基和國家長遠利益的大計，是全面貫徹落實科學發展觀的具體要求，是我國必須長期堅持的一條根本方針。近幾年，河南省認真貫徹國家法律、法規、政策，按照全面落實科學發展觀的要求，堅持保護與保障并重、監管與服務相濟的理念，始終堅持落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度，耕地保有量穩定在1.2億畝，基本農田面積穩定在1.02億畝，為河南省糧食產量連續7年創新高、連續5年超千億斤打下了堅實基礎，在推進土地資源市場化配置、節約集約用地的探索實踐方面取得了初步成效。

落實并完善政策措施，推進節約集約利用土地

認真落實《國務院關于促進節約集約用地的通知》，加強規劃的科學性和權威性，建立項目用地控制制度，完善土地收購儲備制度，加大政府宏觀調控力度，健全土地市場體系，強化土地法制管理，加強部門間的協調與配合。河南省出臺了《關于進一步加強土地開發利用管理的若干意見》、《創新土地開發利用管理機制專項工作方案》，將土地資源節約集約和高效利用作為工作目標之一，強化土地利用計劃指標分配的激勵約束作用，全面推行節約集約利用土地考核獎懲激勵機制。

健全農村土地整治機制，統籌城鄉土地利用

要科學編制并從嚴落實農村土地整治規劃；進一步拓寬資金投入渠道，新增建設用地土地有償使用費、土地出讓收益要優先用于農村土地整治和基礎設施建設；要以實施土地整治重大工程為重點，有計劃、有步驟地開展大規模整治，進一步提高糧食生產規模化、集約化、產業化、標準化水平；穩妥開展村莊整治和城鄉建設用地增減掛鉤工作，認真落實一戶一宅政策，進一步完善宅基地使用制度；嚴格規范土地整治指標交易與收益分配，切實維護農民群眾合法利益。

構建節約集約用地機制，提高土地使用效益

要從嚴控制城鎮新增建設用地規模，進一步完善各類工程項目建設用地標準，合理確定建設項目供地數量，核減不合理用地；大力推廣應用先進節地技術，科學規劃城市空間布局，合理開發利用地上地下空間；著力提高存量建設用地利用效率，制定完善“城中村”改造的政策措施，加快推進舊城區和“城中村”改造，加大建成區內棚戶區、舊住宅小區和傳統商業區的改造力度；嚴格清理處置閑置建設用地，大力開發使用未利用地和廢棄地。

建立健全考核評價機制，深入開展創建活動

開展開發區土地節約集約利用評估，引導和規范開發區“布局集中、產業集聚、用地集約”。按照《建設用地節約集約利用評價規程》、《開發區土地集約利用評價規程》、《開發區土地集約利用評價數據庫標準》三項行業標準，抓緊完善土地節約集約利用評價指標體系，開展土地節約集約利用評價。嚴格按照《國土資源節約集約模范縣（市）創建活動指標標準體系及考核辦法》，扎實開展國土資源節約集約模范縣（市）創建活動。

強化監督管理機制，依法保障用地需求

嚴格落實土地管理共同責任，明確各級政府主要領導是第一責任人。國土資源和其他相關部門要認真履行工作職責，協同配合，共同落實最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度；加大土地行政執法力度，健全和完善全省土地利用“一張圖”和“批、供、用、補、查”綜合電子信息監管平臺，運用衛星遙感監測技術，對全省耕地保護與土地開發利用情況等進行全覆蓋綜合監測；強化批后監管機制，加大動態巡查力度，健全土地聯合執法機制；加強土地信訪穩定風險評估，凡是群眾滿意率低、可能引發惡性事件或群體性事件的項目，一律停止或暫緩實施，防止因決策不當引發不穩定問題。

隨著我國經濟社會的快速發展，在土地供需矛盾日趨加劇的形勢下，只有全面落實科學發展觀，轉變用地觀念，把“節約優先戰略”及節約集約用地真正落到實處，科學規劃用地，合理高效、集約利用土地，才能更好地保護耕地、緩解用地壓力、維護群眾利益，才能更好地促進經濟社會可持續發展。

（作者單位：河南省國土資源調查規劃院）