我國環(huán)境執(zhí)法動力問題研究

◆賀榮蘭

(西北民族大學管理學院)

我國環(huán)境執(zhí)法動力問題研究

◆賀榮蘭

(西北民族大學管理學院)

現(xiàn)階段，我國環(huán)境執(zhí)法缺乏長久有效的動力，執(zhí)法效果不佳。從執(zhí)法措施創(chuàng)新、強化環(huán)境責任、完善執(zhí)法機構建設和依靠公眾力量四個方面對環(huán)境執(zhí)法動力問題進行了探討，提出環(huán)境執(zhí)法效能的提升需要從多角度進行審視，在結合當今國際及國內環(huán)境執(zhí)法措施實踐的基礎上進行微觀創(chuàng)新和完善，最終目標是實現(xiàn)環(huán)境執(zhí)法的可持續(xù)發(fā)展動力，形成社會自覺守法意識。

執(zhí)法效能 創(chuàng)新 人性化 動力 知情權

在許多國家，特別是在發(fā)展中國家，環(huán)境法常常給人一種“軟法”的印象，環(huán)保部門、法院等國家機關對環(huán)境法的實施很不得力。隨著經濟的快速發(fā)展，環(huán)境問題也日益成為我國政府和民眾關心的大問題，但是由于經濟發(fā)展的壓力，地方政府在增加GDP的同時面臨節(jié)能減排的重任，在制度實施上還缺乏強有力和持久的執(zhí)法動力，我國環(huán)境法制實施的“硬約束”功能還沒有真正發(fā)揮出來。從總體上看，已經制定的環(huán)境法規(guī)得不到全面、有效的貫徹實施，是目前發(fā)展中國家普遍存在的一個突出而緊迫的問題。

在發(fā)達國家，目前美、日、歐盟成員國等國家已基本建成比較完善的環(huán)境法體系，制定新的環(huán)境法規(guī)的立法工作明顯減少，在立法上主要是對已經制定的環(huán)境法規(guī)進行修改、補充，而把重點放在提高執(zhí)法能力、強化環(huán)境執(zhí)法方面。與發(fā)展中國家不同的是，發(fā)達國家更關注環(huán)境保護制度的微觀可行性，加強環(huán)境執(zhí)法的一個重要方面是建立健全各種環(huán)境保護管理制度，依法行政或依法行政管理。例如，美國在建立源削減法律制度方面的努力;歐盟國家在建立清潔生產和環(huán)境標志制度方面的努力;日本自進入90年以來，針對產生污染的根源，一直在企業(yè)大力推行污染防治管理員制度，積極建立“清潔生產”“綠色產品”“生態(tài)標志”和“產品生命周期評價”(life cycle assessment)方面的制度。

一、執(zhí)法措施的創(chuàng)新是提升執(zhí)法效能的長久動力

目前，我國各級政府機關在環(huán)境及節(jié)能減排執(zhí)法力度上有所進步，同時在執(zhí)法制度的程序化、規(guī)范化和可操作化方面進行了一些改善。然而，我國企業(yè)對于環(huán)境保護的積極性并沒有明顯的提升，政府機關執(zhí)法被動，群眾參與積極性不高，執(zhí)法的可持續(xù)性值得懷疑。

可是，發(fā)達國家在環(huán)境執(zhí)法實踐中進行了大量和大膽的措施創(chuàng)新，這些創(chuàng)新措施效果明顯，真正約束和激勵了企業(yè)行為，形成了執(zhí)法的長久動力。例如，日本政府重視環(huán)境規(guī)劃或計劃的作用，日本的環(huán)境規(guī)劃或計劃不是一種政策宣言，而是一種類似城市規(guī)劃的法律文件，有有效的法律途徑保障其實施，執(zhí)行計劃的情況在日本政府編制的公司目錄可以得到反映，凡是執(zhí)行計劃好的企業(yè)可以獲得好的環(huán)境形象;重視“行政指導”的作用，日本環(huán)境法執(zhí)行中的一個特，點是通過“行政引導”的方式，勸導違法者依法辦事。行政機關常常向公眾和企業(yè)散發(fā)書面?zhèn)鲉涡问降摹靶姓改稀?重視運用私人污染防治協(xié)議，即通過地方當局與排污方簽訂私人污染防治協(xié)議，規(guī)定較法律更加嚴格的排放標準，這種協(xié)定既可以是依賴法院執(zhí)行的民事合同，也可以是一種君子協(xié)議，這種協(xié)議配合公眾壓力對阻止工廠排污在實踐中發(fā)揮了令人信服的作用;日本政府還直接補償由污染造成的人身傷害的補償(雖然政府的補償金依然來源于排污費)，這與受害方直接向污染方尋求救濟大不相同。與日本的作法相類似，美國《清潔空氣法》規(guī)定的污染自我監(jiān)測計劃，《有毒物質控制法》(1976年，TSCA)規(guī)定的有毒物質生產者生產前的通知計劃(PMN)，即有毒物質的生產者必須向聯(lián)邦環(huán)保局提交包括有關信息的新產品生產通知，有毒物質的生產者、加工者和進口者必須報告特定化學品的有關信息、數(shù)據，這些規(guī)定都強調、突出了污染者的自覺守法意識和自主守法行為。

與發(fā)達國家相比，我國環(huán)保執(zhí)法實施缺乏人性化，難以形成政府、企業(yè)和群眾三者之間的約束均衡關系，難以達到執(zhí)法的最高目標:培養(yǎng)社會主體的自覺守法意識。法律的根本實施動力不在于立法有多完善而在于執(zhí)法措施是否得當，是否能實現(xiàn)各種社會力量之間的利益均衡發(fā)展，因此執(zhí)法措施的創(chuàng)新將是提升我國環(huán)境執(zhí)法效能的長久動力。在創(chuàng)新過程中應當遵循幾個標準:

(1)有利于培養(yǎng)企業(yè)守法自覺性。我們在制定節(jié)能減排制度時，往往考慮到其對企業(yè)的“硬約束”，而忽視了企業(yè)的守法自覺性。例如，對企業(yè)規(guī)定的節(jié)能減排“硬指標”，在形式上看企業(yè)必須遵守，一些企業(yè)和地方政府為了達到要求，不擇手段，甚至以犧牲老百姓的利益為代價來“守法”，結果是得不償失。政府在執(zhí)法措施的實施過程中，應該想辦法發(fā)揮企業(yè)的守法自覺性，關鍵是要兼顧企業(yè)效益。企業(yè)是以經濟效益最大化立足的，實施節(jié)能減排措施的前提是保證企業(yè)正常的利益要求。日本政府實施的“行政引導”措施，對我們的啟示是政府在約束企業(yè)的同時應尊重企業(yè)的主體地位，讓企業(yè)意識到守法不是為了政府而是為了提升自身的環(huán)境形象，與企業(yè)的長遠發(fā)展休戚相關，更有利于企業(yè)的長期效益的發(fā)揮。

(2)有利于建立企業(yè)與政府之間的平等交流關系。發(fā)達國家環(huán)境保護執(zhí)法部門在執(zhí)法過程中注意發(fā)揮“引導”作用，以“勸導”“協(xié)議”等方式與企業(yè)進行溝通，強化了企業(yè)的主體地位，在管理的過程中調動了企業(yè)的主觀積極性，體現(xiàn)了“人本”管理的價值，有利于改善政府與企業(yè)之間的關系，弱化企業(yè)守法的對抗意識。

(3)有利于調動全民參與監(jiān)督企業(yè)行為的積極性。在西方發(fā)達國家的環(huán)境執(zhí)法過程中將公眾參與作為很重要的一個環(huán)節(jié)，保證公眾的知情權，監(jiān)督權，將企業(yè)的節(jié)能減排行為放在全民監(jiān)督的視野之下，使企業(yè)不得不對違法成本進行衡量，形成守法的巨大的心理壓力?？傊?，借助外部壓力和企業(yè)內在積極性的發(fā)揮，能夠使行政機關的執(zhí)法措施成為行之有效的長久動力，從而優(yōu)化和改善執(zhí)法氛圍。

二、強化環(huán)境責任是推進執(zhí)法效能的直接動力

為了增強環(huán)境法的權威和可操作性，許多國家通過環(huán)境法律的制定和修改，加強了環(huán)境責任制及對污染破壞環(huán)境的行為和環(huán)境違法行為的懲罰。目前，在我國民事法律領域，對于環(huán)境侵權主體的責任規(guī)則原則主要采取無過錯責任原則，加重了違法方的責任風險。民事侵權責任承擔對于已經造成的損害后果具有補償效果，可在經濟成本上加重違法方責任，起到一定的約束作用。然而，民事責任承擔的救濟作用往往是滯后于損害結果的，不能先于環(huán)境損害進行救濟，行政責任的承擔可以彌補其不足。根據國內一些學者的研究，提出了建立環(huán)境侵權救濟法律制度的觀點。認為環(huán)境侵權救濟法律制度包括環(huán)境民事救濟法和環(huán)境行政救濟法兩大部分。前者又可分為環(huán)境侵害的民事排除法(如通過協(xié)商、環(huán)境保護民事合同、民事訴訟等方式防止、除去環(huán)境侵害)和環(huán)境侵權損害的民事賠償法;后者又可分為環(huán)境侵害的行政排除法(如公眾參與環(huán)境行政過程、環(huán)境行政復議中的變更請求和撤銷請求、環(huán)境行政訴訟中的撤銷之訴、強制履行法定職責之訴以及公益訴訟如“公民訴訟”等)、環(huán)境侵權損害的行政補償法、環(huán)境民事糾紛行政處理法、環(huán)境行政侵權損害的國家賠償法等。從民事救濟和行政救濟的角度加重違法責任的承擔，可以有效遏制違法行為的發(fā)生。另外，有學者提出不同的環(huán)境損害情況應當應用不同的法律歸責原則，從而判定不同的法律救濟方式。環(huán)境損害的法律救濟方式可以是消除危害、修復生態(tài)環(huán)境或賠償損害等。當生態(tài)環(huán)境危害行為可能造成損害時，應以承擔消除危害法律責任為主;對于已經造成損害的，應以承擔恢復生態(tài)環(huán)境的法律責任為主;對于已經造成生態(tài)損害，但無法修復生態(tài)環(huán)境的，應以承擔賠償法律責任為主。責任人可以自己采取消除危害的措施、降低損害的措施、恢復原狀的修復措施或/和替代性修復措施，也可以由第三人代為采取這類防范性和恢復性的措施，但有關費用應由責任人負擔或補償。救濟方式的多樣性，可適應不同的環(huán)境違法行為，真正起到可行有效的補救作用。

對環(huán)境執(zhí)法程序以及訴訟程序的嚴格細致的規(guī)定是強化環(huán)境責任、提升執(zhí)法效能的重要環(huán)節(jié)。在瑞典，環(huán)境法的實施體現(xiàn)在立法和執(zhí)法的有機結合上，該國既有完善的法規(guī)體系，又有完善的執(zhí)法系統(tǒng)，立法時就注意法律的可操作性和可實施性、注意對糾紛的處理程序和案件的處理，以保證法律的實施。例如，瑞典《礦產法》(1991年)有一半以上的法律條款是有關如何處理開采、勘探糾紛的規(guī)定，這樣就便于所有的人都知道在發(fā)生糾紛時如何進行訴訟。我國有關環(huán)境執(zhí)法的程序性規(guī)定較為粗糙，可操作性差，訴訟程序規(guī)定趨于原則化，尤其是在“公益訴訟”方面的規(guī)定缺失，難以實現(xiàn)執(zhí)法及司法的理想效果。

關于環(huán)境責任的最嚴厲處罰主要體現(xiàn)在刑事犯罪領域。在環(huán)境問題引發(fā)的公眾安全類案件數(shù)量不斷增加的前提下，我們有必要重新審視環(huán)境刑事責任的加重問題，適當提高量刑標準，體現(xiàn)對犯罪行為的懲罰與震懾。

三、完善環(huán)境執(zhí)法機構建設是加強執(zhí)法效能的內在動力

建立一個權威大、效益高、執(zhí)法能力強的環(huán)境監(jiān)督管理機構成了各國特別是發(fā)展中國家環(huán)境法制建設中的首要問題。這是因為，政府環(huán)境管理機構是實施環(huán)境法的組織保證。在我國1998年國家環(huán)境保護局升格為國家環(huán)境保護總局(正部級)，只是國務院的直屬單位，而不是國務院的組成部門，在制定政策的權限以及參與高層決策等方面，與作為國務院組成部門的部委有著很大不同。2008年，在國務院機構改革過程中，環(huán)境保護總局變?yōu)榄h(huán)境保護部，成為國務院的組成部門，擁有了更高的決策權，拓寬了環(huán)境執(zhí)法權利范圍。

我國環(huán)境執(zhí)法機構在地位權限上升的同時，應該更加關注組織建設中部門間的協(xié)調問題。環(huán)境與節(jié)能減排問題往往涉及經濟建設的多個領域，環(huán)境執(zhí)法部門在監(jiān)管方面往往會與其他部門的管理職能發(fā)生沖突，需要及時協(xié)調，提高環(huán)境執(zhí)法協(xié)調能力是未來環(huán)境機構建設的重要目標。在這方面，發(fā)達國家的一些作法值得借鑒。例如，為了更好地促進美國的可持續(xù)發(fā)展，克林頓總統(tǒng)成立了美國總統(tǒng)可持續(xù)發(fā)展委員會(PCSD)，在探索和制定有關刺激經濟發(fā)展、增加就業(yè)和保護自然文化遺產政策方面，該委員會被認為是一種創(chuàng)造性的合作，它由25位來自工業(yè)界、政府、環(huán)境、勞動和民權組織的代表組成，負責提出258項富有創(chuàng)造性的、協(xié)調經濟和環(huán)境政策的新主張，在委員會的8個專題工作組有來自全國的400名專家在努力工作?？梢?，體現(xiàn)專業(yè)化、多元化和民主化的新型環(huán)境咨詢、決策和執(zhí)法機構的建立是今后我國環(huán)境機構建設的努力方向。

增強環(huán)境法執(zhí)行機關的強制執(zhí)行權限是環(huán)境機構建設的重要舉措。在英美法中，實施法律(enforce)含有“強迫遵守”法律的意思，包括行政強制執(zhí)行和司法強制執(zhí)行。司法強制執(zhí)行又分為民事執(zhí)行和刑事執(zhí)行兩種。其中，民事執(zhí)行包括:行政機關可以向法院申請對違法者發(fā)布強制令、給予民事制裁(主要是民事罰款)、強制執(zhí)行行政罰款、對拖欠行政罰款的民事罰款等。刑事執(zhí)行包括:對違法者處以罰金、監(jiān)禁、監(jiān)禁并罰金等。根據美國《資源保護回收法》(Resource Conservation and Recovery Act(RCRA)，又稱《固體廢物處置法》，Solid Waste Disposal Act)等法律，美國環(huán)保局有權對任何違反有關環(huán)境法律規(guī)定義務者提起民事訴訟和刑事強制執(zhí)行。根據美國的《清潔空氣法》、《水污染防治法》、《固體廢棄物處置法》等環(huán)境法律，美國環(huán)保局、商務部等政府機關享有行政執(zhí)法權，行政執(zhí)法行為的形式包括現(xiàn)場檢查、調查、監(jiān)測、取證、索取文件、下達守法令(compliance order)和處以罰款等。目前行政命令是美國環(huán)保局執(zhí)法行為中采用的一種主要形式。行政命令主要有3種:非正式警告(非正式通知，包括電話通知、現(xiàn)場檢查、違法通知，內容是告知違法、予以警告、限定期限等)、行政守法令(內容詳細而清楚，如制止停止違法行為、安裝設備、采取措施、接受檢查、暫停設施運轉、清除污染等)和行政罰款。在我國，環(huán)境執(zhí)法機構同樣擁有類似的行政命令權和行政強制執(zhí)行的權利，也擁有請求人民法院強制執(zhí)行的權利，但并不享有獨立提起民事訴訟和刑事強制執(zhí)行的權利。美國環(huán)境法中有一項特殊的民事訴訟制度(civil suits)，即對比較嚴重的環(huán)境違法行為，環(huán)保局可以提起民事訴訟，請求法院判決糾正違法行為，迫使違法者交付民事罰款，以實施環(huán)境法律。在我國，政府在行使監(jiān)管職能時，只能以公法人身份介入民事法律關系當中，并且對民事糾紛的解決不具有最終裁決權，當事人往往只能自己提起訴訟來對合法權益進行保護?？墒菍τ诒容^嚴重的環(huán)境違法案件，賦予政府獨立提起訴訟的權利可以節(jié)省訴訟成本，減輕當事人負擔，提高執(zhí)法效率，值得我們借鑒和思考。另外美國環(huán)保局對環(huán)境犯罪行為可以向法院提起訴訟，美國環(huán)保局和州政府經常提起刑事訴訟來制裁環(huán)境犯罪行為。目前我國行政機關也并不享有提起刑事強制執(zhí)行和訴訟的權利，只有檢察機關才能作為公訴人，是否違反刑法以及如何處罰只能由法院判決，行政機關通常只有司法建議權。從理論上來講，賦予環(huán)境執(zhí)法機關提起刑事強制執(zhí)行和訴訟的權利，對于事實比較清楚的環(huán)境犯罪行為是適用的，可以大大節(jié)省司法成本，同時提高環(huán)境執(zhí)法機關的執(zhí)法地位。

四、依靠公眾力量是提高環(huán)境執(zhí)法效能的外在動力

各國環(huán)境法制建設的實踐證明，環(huán)境法的實施除了依靠政府之外，還要發(fā)動和依靠公眾。公眾參與環(huán)境法實施的前提是享有知情權即擁有信息，只有了解和掌握有關環(huán)境信息，才能真正擁有參與權、監(jiān)督權。這就要求:一是政府向公眾公布其掌握的有關環(huán)境信息;二是企業(yè)向公眾公布有關其企業(yè)環(huán)境行為的信息;三是保障公民的知情權和獲取信息的渠道暢通。

目前，我國政府正在加強信息公開制度建設，《中華人民共和國政府信息公開條例》已經頒布并自2008年5月1日起施行，但是在公開范圍和責任承擔方面規(guī)定較為粗糙，在深度和廣度上有待完善。我國還未建立會議公開制度，政府信息公開范圍有限。在環(huán)境資源信息方面，美國《資源保護和回收法》明確規(guī)定:美國國家環(huán)境保護局必須提供、鼓勵、協(xié)助公眾參與法規(guī)的制訂、修改、實施和執(zhí)法。強化環(huán)境執(zhí)法部門對公眾參與決策的支持職責，是調動廣大群眾積極性的關鍵所在。

通過公民訴訟促進環(huán)境法的實施是當代環(huán)境法發(fā)展的重要實踐。在法治歷史比較悠久的西方工業(yè)發(fā)達國家，一直把公民環(huán)境訴訟的活躍程度和法院適用環(huán)境法判決案件的多少作為判斷環(huán)境法實施程度的標志。如為了鼓勵公民環(huán)境訴訟，美國《清潔水法》規(guī)定，起訴人勝訴后，敗訴方承擔起訴方花費的全部費用，國家再對其給予獎勵;美國《垃圾法》規(guī)定，對環(huán)境違法人提起訴訟的起訴人可得罰金的一部分。另一方面，為了防止政府濫用職權、環(huán)境監(jiān)管失職，法律應當建立公民或者公民團體行政訴訟制度，體現(xiàn)司法對行政的糾錯功能，擴大行政訴訟主體范圍，賦予法院對行政決定的變更權，這對我國行政司法實踐意義極大。

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