推進基層社會管理的思考

劉東松

推進基層社會管理的思考

劉東松

深圳作為我國改革開放的試驗田，隨著改革的深入、體制的轉換和利益格局的不斷調整，發展過程中的各種矛盾接踵而至。特別是在基層，由于各種利益相互交織、錯綜復雜，各類矛盾糾紛大量存在并有日益突出的勢頭，直接影響了基層社會的穩定和發展，出現了許多與和諧社會建設不相協調的音符。因此，如何恰當地化解矛盾、解決糾紛，已成為構建和諧社會的關鍵一環。

一、當前深圳基層社會管理體制面臨的新問題

深圳地處改革開放前沿，經濟發展水平居全國前列。2010年末常住人口1049.03萬人，其中戶籍人口251.03萬人，占常住人口比重23%；非戶籍人口798萬人，占常住人口比重77%。人口密度高，城市管理任務艱巨。

（一）社會管理對象的復雜化加深了社會管理的難度

從深圳的實際情況看，社會管理的任務日趨繁重，管理難度不斷加大。一是市域人口規模急劇膨脹。在工業化、城市化持續快速發展的進程中，深圳成了集聚各類人才的“高地”，伴隨著巨大的物流、資金流、信息流，一批又一批外來投資商和勞動者紛至沓來，導致全市人口規模迅速擴張。二是人口結構日趨多元化。深圳市域人口規模的快速擴張主要是在大量外來人口不斷涌入的條件下發生的。目前，全市戶籍人口與各類暫住人口之比為1∶3，越來越顯現出移民城市的鮮明特征。三是人口流動性不斷加大。深圳市域人口大規模的機械性擴張，就是大量人口跨地區流動的顯著表現。四是不同利益群體之間的矛盾日益凸現。隨著深圳經濟的迅猛發展，形成了多種經濟成分并存的所有制結構，形成了各種不同的利益群體。利益不同，訴求不同，不可避免地帶來各利益群體之間的矛盾和糾葛。

（二）社會管理主體交叉錯位與斷層缺位造成基層管理捉襟見肘

目前，深圳社會管理主體已由相對單一趨向多元，然而，由于各項改革不配套，導致職責不清，分工不明，相互對接困難，交叉錯位與斷層缺位的現象同時并存，或多頭管理，或扯皮推諉，或無人問津，造成了一定程度的無序化。

（三）傳統社會管理模式造成管理成本提高和管理效率低下

在社會結構深刻變革的歷史進程中，全市各社會管理主體面對不斷涌現的新矛盾、新挑戰，都在更新管理理念、創新管理方式上進行了積極的探索，并取得了可喜成績。問題在于，這些實踐探索大多是在各自為政的分散狀態下進行的，取得的成果往往是局部的、階段性的。管理理念落后，管理方式陳舊，是造成社會管理效率無法顯著提高、尤其是長效管理機制難以形成，管理成本居高不下的重要原因之一。

二、可以借鑒的外地模式

沈陽模式：主要特點是實行社區自治。城市管理以行政管理為主逐步過渡到社區組織管理為主，側重點落在社區組織的建設層面。社區組織具有法定地位，在社區建設和發展中具有主導性。政府作為“導演”，起間接作用，對社區建設主要運用法律或經濟手段來調節和引導，用法律和制度來規范社區運行機制。另外，公眾參與也是這一模式的鮮明特色。

上海模式：代表了混合型治理模式的特點，是一種半行政半自治的管理模式。上海五里橋街道推行的“兩級政府、三級管理”的方式，將社區定位于街道范圍，以街道為核心推進社區建設，通過調整條塊關系，促進城市管理重心下移，構建了行政與自治相結合的社區管理體制。這種模式保證了政府機構對社區的規劃和管理，同時協調了社會組織與公眾參與，培育了居民自治的能力。

天津模式：天津市塘沽區街道體制改革有以下幾個特點：一是理順條塊關系，構建條塊結合、屬地為主的基層社會管理體制。二是精簡街道辦事處內設機構，優化居委會組織機構設置。三是進一步轉變街道辦事處職能，把公共服務放在更加突出的位置。四是建立街道、社區成員議事會等民意機構，加強街道、社區層面的政治民主建設。五是培育發展社區民間組織，理順居委會、業委會與物業服務機構之間的關系。

三、推進深圳基層社會管理的幾點思考

社會管理體制改革是一項復雜系統工程，涉及范圍廣，包含內容多，牽扯到的利益和權力關系深。因此，要充分發揮黨委、政府的主導作用，疏理各類社會管理關系，建立健全相關的管理制度和公共政策，對各社會管理主體的管理功能予以正確定位，并明確相互銜接的接點，使各管理主體做到有法可依，有章可循，規范運行，從而有效整合社會管理資源；要圍繞社會管理體制改革的總體目標，把社會治安綜合治理、外來流動人口管理、城市市容環境管理、社會治安管理、人口和計劃生育管理、社區管理體制改革等納入社會管理體制改革的總盤子，通盤考慮，全面謀劃，實現社會管理體制改革與各單項改革的有機結合，以及各單項改革之間的緊密銜接，提高這項體制改革的整體推進效應；要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局，建立法律制度和公共政策體系完備、由政府主導的多元社會管理主體密切配合、各類社會管理互聯互動互補、運行順暢、高效有序、服務優良的社會管理體制。

（一）優化配置行政管理資源，推進管理重心下移

整合社會管理資源，必須首先整合和優化政府自身的行政管理資源。這就要求各級政府把社會管理體制改革同行政管理體制改革有機結合起來，進一步加快政府職能轉變，加強和改進社會管理，在更寬領域和更高水平上提供公共服務，建設服務型政府。

結合深圳實際，整合社會資源是加強基層社會管理的有效途徑。

①利用信息化手段，搭建綜合管理信息平臺，提高工作效率。深圳要加快社會管理信息平臺建設步伐，有效整合各部門分散孤立的信息資源，建立連通區、街道、社區三級，聯動各職能部門的綜合管理信息系統，徹底解決信息不通、重復勞動和資源浪費問題，實現信息的“共享”和“互通”。

②利用市場化手段，推進物業管理進社區，增強管理效能。基層各街道要編制物業管理計劃，細化工作措施，計劃安排物業管理啟動資金，打開物業管理工作局面；要嚴格落實物業管理領導責任制，抓好組織協調和督辦工作，制訂扶持政策，為社區設立物業公司提供方便；要指導開展治安管理、人口管理、計劃生育等社會管理服務工作，使物業公司成為綜合管理中心的依托，有效配合和策應政府社會管理工作的開展。

③利用社會化手段，推動群眾參與社會管理，形成管理合力。一是充分發動群眾參與社會管理工作，形成共創平安和諧家園的局面。二是充分發動群眾監督社會管理工作，使社會管理在陽光下運行。三是充分發揮社會組織自我管理、維護權益、反映訴求、調解糾紛、服務社群等方面的積極作用，使之成為社會管理編外的生力軍。四是積極探索小區治安承包等政府服務外包給專業機構的做法，逐步建立安全生產托管制度。

④利用司法行政手段，開展矛盾排查調解，有效化解矛盾糾紛。一是推廣訴求服務中心。進一步加強街道一級調解機構建設，整合街道信訪、勞動、司法、調解等力量，聯合開展矛盾糾紛排查化解工作，合理解決群眾訴求，化解矛盾糾紛。二是落實警民聯調。將公安機關的行政調解與社區管理中心調解工作有機結合起來。三是建立工廠企業調解小組。在各工廠企業設立矛盾糾紛調解小組，在社區的組織下開展調解工作，將矛盾糾紛化解在企業內部。四是加強調解隊伍培訓。重點加強社區一級調解人員培訓，使其掌握法律法規和必要的糾紛調處技巧，提高調處率和結案率。五是加強調解、仲裁、司法審判之間協調聯動。形成人民調解、行政調解、司法調解相互銜接、相互補充的工作體系。

（二）深度開發自律管理資源，培育各類社會組織

從社會管理的視角看，社會組織是人民群眾參與社會管理和實行自律管理相統一的組織形式，是一支十分重要的力量。大力發展、壯大各類社會組織，深度開發社會自律管理資源，充分發揮其社會協同的巨大潛能，對于架構“小政府、大社會”，提高社會管理工作水平，具有十分重大的現實意義，其作用不容忽視。

要有序敞開“大門”，規范準入“門檻”，降低“門坎”，為社會組織的健康成長開辟廣闊空間。一方面，政府要制定并兌現各項扶持政策，為增強社會組織自我發展能力提供良好環境。社會組織是公民為實現共同意愿而自愿組合的，通常具有非營利性、公益性、互助性等特征。以市場化運作方式和相對優惠的價格，把大量社會管理事務和公共服務項目委托給具有相應資質和能力的社會組織辦理，是最具實際意義的扶持措施。另一方面，各類社會組織要克服“衙門”作風，淡化盈利動機，提高組織化程度，暢通服務對象利益訴求渠道，增強參與社會管理能力，拓展社會服務領域，健全自律管理機制，增強內部凝聚力，提高社會公信力，不斷挖掘自我發展的不竭源泉。

（三）用好社會自治管理資源，增強基層組織活力

積極推進基層社會管理體制改革的目的，就是健全基層群眾自治機制，擴大基層群眾自治范圍，完善民主管理制度，把社區建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。政府要發揮主導作用，拓寬民意表達渠道，加強對政府工作和居委會工作的監督；要進一步完善社區事務公開制度，擴大公開內容，提高民主決策和自治管理水平；要加強和改進對基層自治組織專職人員的教育培訓工作，幫助他們增強民主法制意識，學習各種專業知識，改進工作作風，愉快地從事群眾自治工作。

隨著經濟社會的發展和人民生活水平的不斷提高，群眾要求參與社會管理、表達利益訴求、實行自治管理的呼聲漸高，由群眾直接選舉產生的業主管理委員會及其它類型的群眾自治組織開始脫穎而出且日益發揮重要作用。各級政府應當尊重基層群眾的首創精神，把支持和幫助代表群眾共同意愿的業主管理委員會及其它類型的群眾自治組織，當作擴大基層群眾自治范圍的有效途徑，積極熱情地為他們排憂解難，并把他們引導到健康發展的軌道，最大限度地發揮群眾自治管理的積極作用。

（四）激活居民文明素質資源，發揮群眾自我管理能力

公民是多元社會管理主體中的重要成員。要結合普法教育，對廣大干部群眾進行公民意識教育，以人們喜聞樂見的形式和行之有效的方式，幫助廣大干部群眾樹立當家作主的意識和權利與義務相統一的意識，懂得謀取個人利益、實現自我價值必須建立在知法守法、遵守公德、信守承諾、回報社會、尊重他人、互利雙盈的基礎之上，真正以主人翁的姿態積極投身社會管理事務，熱心參與社會公益事業。

要有組織有計劃地加強公民道德教育，使每一個公民都能自覺履行社會責任。激活人民群眾中蘊藏的自我管理資源，不斷追求管理有序、充滿活力的社會和諧狀態。要大力弘揚愛國主義、集體主義、社會主義思想，切實加強社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德教育，使每一個公民都能自覺遵守道德規范，履行社會責任。

（作者：深圳市龍崗區葵涌街道黨工委書記）