縣（區）黨委常委會工作機制及運行方式研究

善學軍，張富田，馬建成

（1.中共定西市委黨校，甘肅 定西 743000；2.中共定西市安定區委組織部，甘肅 定西 743000）

縣（區）黨委常委會工作機制及運行方式研究

善學軍1，張富田1，馬建成2

（1.中共定西市委黨校，甘肅 定西 743000；2.中共定西市安定區委組織部，甘肅 定西 743000）

為了充分發揮縣（區）黨委常委會集體領導作用，完善工作運行機制，筆者在進行理性思考及實地考察的基礎上，對完善縣（區）黨委常委會工作運行機制提出了對策思考。

黨委常委會；集體領導；領導體制；工作機制

地方黨委領導班子配備改革后，縣（區）黨委常委會工作機制及運行方式凸顯出新特點，常委會工作運行出現一系列新情況新問題。筆者在對全國各地實踐經驗進行理性思考及對定西市縣（區）黨委常委會工作機制及運行情況實地考察的基礎上，對完善縣（區）黨委常委會工作運行機制提出如下思考。

一、新的領導架構下縣（區）黨委常委會工作機制及運行方式凸顯新特點

1.減少副書記職數，常委會內部的領導層級相應減少。新的領導體制減少了領導層級，實現了由原來的“書記—副書記—常委”三級架構向“書記—副書記或常委”兩級架構運作機制的新轉變，也相應減少了常委會內部的領導層級和工作環節，這意味著常委分工不再交叉，實行真正的常委分工負責制。每位常委分別就分管范圍內的工作直接向常委會和書記負責，在充分調研、科學論證、廣泛征求意見基礎上提出的決策建議，在一定范圍內溝通并列為議題后可以直接提交常委會討論決定，使各常委成為常委會議題的發起者和決策主體，擴大了常委會民主決策的空間，提高了決策時效，增強了常委們把握工作的主動權。方案建議主體與決策執行主體的一致性，使各位常委對負責分管的工作更加凸顯出駕馭全局、把握方向、推進實施、檢查指導的主角職能。

2.擴大黨政交叉任職，促進了黨政工作協調運行。縣（區）黨委新的領導結構形成了“一正兩副”模式，由于常委和副書記原則上不再直接分管政府副職工作，減少了黨政成員的分工重疊和議事環節，充分調動了政府副職履行職責的積極性。許多涉及政府工作的事項，通過承擔執行常委會決策任務的常委，在履行其所兼任的政府領導職務過程中實現了黨的領導，以使兼任政府副職的常委明確黨委決策的背景、目的及工作目標，使黨委決策與行政執行相互銜接，有利于政府副職全力以赴抓好落實，促進黨政工作協調、高效運行。

3.取消書記辦公會，將每位常委直接推向黨委核心決策層的前臺。取消書記辦公會，使常委會的決策由原來“少數統一思想即可”向“必須經過多數統一思想”轉變，黨內民主由“一般顧及”向“充分顧及”轉變，決策的民主性和科學性在程序和事實上都通過工作機制和運行方式的逐步完善得到了充分體現。黨內民主的擴大和集體領導的強化，常委們不僅要站在集體領導的高度，科學運用和正確行使決策權，更需要具備對區域各方面的重大事項進行科學、民主決策的能力，常委職責凸顯出由重在履行表決權向承擔常委決策責任的轉變。

4.落實常委分工負責制，常委會集體領導的作用得到充分發揮。落實常委分工負責制，有利于增強常委們“責任在我”的意識，有利于充分發揚民主，集中班子成員的智慧，進而激發常委會的整體活力；領導結構調整后，專職副書記的工作職責更多地側重于統籌協調、檢查督促和日常事務的處理；政府副職中的常委和主持紀委、政法、組織、宣傳、統戰等黨委部門工作的常委，更加凸顯了由原來協助分管副書記開展工作向直接分管黨政一些重要部門工作分工并對常委會負責的轉變。減少了常委對副書記的依賴性，體現了常委立足全局、縱向溝通、橫向協調的履職要求。

二、縣（區）委黨委領導班子結構調整后工作運行中出現的新情況新問題

1.對黨委書記駕馭全局的能力提出了新要求。在新體制下，處在核心決策層的書記必須直接面對所有常委，過去慣用的“決策路徑”已不復存在，因而對黨委書記駕馭全局的能力提出了更高要求，同時也面臨著現實考驗：一方面，黨委書記在領導班子中處于核心地位，起著關鍵作用，負有全面責任，其素質和能力如何，直接關系到常委分工負責制的有效實施；另一方面，黨委書記如何處理好民主與集中的關系，集思廣益，虛心納諫，把自己作為普通一員放到常委會中，充分體現常委會集體決策的意志，同時又克服常委成員“部門化”對常委班子“核心力”造成的消極影響，最后形成公正高效的集體決策，這都是新體制運行中出現的新情況新問題。因此，如何嚴格選拔標準和任職條件，真正把那些思想政治素質好、駕馭全局能力強、清正廉潔、作風務實的優秀干部選任到縣（區）委書記崗位上來，是新體制良好運行的關鍵所在。

2.對權力的有效制衡與監督面臨著新問題。一是“一正兩副”模式使得常委班子的核心權力向書記集中，可能削弱對書記的制約和監督。“一正”極有可能越過“兩副”直接或間接對常委施加權力影響，使其按照自己的意圖辦事，從而造成書記大權獨攬的局面。因此，如何有效規范書記的用權行為并適當分權，在完善制約與監督機制上要有新舉措。二是紀委監督有可能被“降格”。過去，副書記兼紀委書記，在班子的分工中實際權力要大一些，能夠直接協調政法委書記和公安局長，如今都是常委的情況下，直接“指揮”的因素必然會少一些。因此，紀委如何有效監督同級黨委尤其是主要負責人并充分發揮監督職能，就成為值得認真研究解決的新課題。

3.對常委工作進行科學合理分工提出了新課題。一是對專職副書記的分工難把握。新體制運行后，常委直接向常委會和書記負責，專職副書記的分工和職責如何確定？如果分管黨務工作，那么與負責組織、宣傳等黨務工作的其他常委如何協調溝通？如果仍然分管組織、宣傳等工作，勢必又出現分工重疊等問題；如果僅僅負責其他常委未能分管的諸如工、青、婦等工作，又與其專職副書記的地位不相適應，容易出現“專職不專”的現象，可能導致實職“虛設”。同時，也與班子配備中要求其資歷和能力相對較強的情況不相符。還有書記授權的問題，實際運行中可能出現兩種情況：一種是書記授權充分，專職副書記很忙，疲于應付各種會議及事務；另一種情況是書記授權較小，專職副書記則顯得相對清閑，職責模糊。二是對常委是否分管政府工作難把握。常委在分管黨委工作的同時，是否分管政府工作？不少在縣級領導崗位工作的同志認為，常委不分管政府某一方面工作，就事實上成為黨委部門的領導；而分管政府某一方面工作，就依然存在多頭領導的問題。還有許多問題，都需要在新體制運行過程中遵循科學分工、權責對等的原則加以解決。

4.干部選拔路徑有了新變化。長期以來，干部成長過程都有一個相對固定的升遷路線圖。人們已基本認同了“常委—副書記—黨政正職”這樣的干部成長路徑，所以到了什么位置，還有可能提拔到什么層次，干部心里的方向感大體較為明確。但“一正兩副”模式的確立，使干部升遷路徑被改變，由于減少了副書記這樣一個升遷的層級，還沒有形成一個明朗化的新的干部選拔路徑，班子中的一些人會提前出現“到頂”的感覺，這給許多干部心里帶來較大沖擊，無疑會對干部的工作和成長產生影響。因此，如何轉變思想觀念，打破傳統思維定式，減少臺階層級限制，不拘一格選用人才，建立讓優秀干部脫穎而出的干部選任機制，已成為深化干部人事制度改革的重要內容。

三、完善縣（區）黨委常委會工作機制及運行方式的對策建議

1.從體制機制上理順幾個重大關系，確保常委會工作高效運行。完善縣（區）委常委會工作機制，首先需要從體制機制上理順三個方面的重大關系：一是理順黨內“三會”即黨代會、黨委全委會與常委會之間的權力授受關系。第一，縣（區）級黨代會在實行黨代表任期制和試行黨代會常任制的過程中要盡快改變“缺位”的狀態，不斷強化其黨內最高領導和決策機構的職能。可參照和借鑒人大代表的做法，賦予黨代表決策、建議、提案、質詢、監督等項權利，真正從體制機制上確保黨代表成為黨內民主決策的主體。第二，基于黨代會常任制的視角，在黨代會閉會期間，縣（區）委全委會要進一步強化其決策功能，不斷擴大決策范圍，完善決策程序，發揮對重大問題的決策作用。建議從制度層面規定增加全委會開會次數、常委會向全委會報告工作和接受監督以及全委會票決等制度規范，逐步擴大全委會的決策權。第三，縣（區）委常委會要進一步強化其議事和執行職能，負責貫徹落實全委會作出的各項決策，協調常委之間的關系。通過理順黨內“三會”之間的關系，充分發揮縣（區）委常委會作為黨委常設機構的重要作用。二是理順“一個黨委”與“三個黨組”之間的關系。黨委不直接對國家權力機關和行政機關發號施令，它既要支持人大、政府、政協依照法律和章程獨立負責、協調一致地開展工作，及時研究并統籌解決他們工作中的重大問題，又要通過這些國家機構中的黨組和黨員領導干部貫徹黨的路線方針和政策，貫徹黨委的重大決策和工作部署，實現黨對國家政權機關的領導。人大、政府、政協三個黨組對黨委負責，凡應提請黨委討論決定的事項，都應分別以黨組的名義上報黨委。三是理順黨政關系。黨委和政府具有不同的工作職責。要完善黨委領導經濟工作的體制機制和方式。黨委應把主要精力放到把握方向、決定大事上，對涉及國民經濟和社會發展規劃、重大方針政策、總體工作部署以及關系國計民生的重要問題，都要由黨委集體討論決定，而對經常性工作應由政府及其部門按照職責權限依法決策和管理。

2.完善議事決策機制，提高黨委決策的科學化民主化水平。一是界定議事范疇。縣（區）委常委會作為日常工作的議事決策主體，主要負責黨委日常事務的決策和常規工作的把握。對需提交全委會做出決定的事關地方發展的重大問題決策、重要干部任免、重大項目安排、大額度資金使用等問題，要由常委會議集體討論決定。二是完善會議制度。縣（區）委常委會議根據工作周期和運作方式，對于重大事項的議事決策，每月可召開2—3次。如遇到重要情況、突發事件或緊急狀態可隨時召開。同時，要完善常委會例會、專題辦公會、工作通報會及常委述職等會議制度。如可確定每周一次的常委會工作日，召開常委或部分常委工作碰頭會，安排一些重要集體活動，增強常委會內部經常性工作溝通，建立制度化溝通渠道。三是規范決策方式。縣（區）委常委會表決可根據討論事項不同，堅持少數服從多數原則，采取記名表決、無記名票決或其他方式進行。如決定地方發展重大問題，應實行記名表決，以靠實決策責任；決定重要干部任免，應實行無記名票決制。會議決定多個事項的需逐項表決。

3.科學進行常委分工，提高領導班子的整體效能。科學確定職責分工，實現權責利相統一，是常委分工負責制得到有效落實的前提。要在科學界定常委會職責權限的基礎上，著眼于工作職能覆蓋全局、工作領域條塊獨立，對常委的工作分工進行制度化設計，形成權責對等、便捷高效的常委分工負責制。在縣（區）委常委會內部，書記主持黨委全面工作，肩負著主要責任；兼任政府正職的副書記主要負責政府全面工作和黨組工作；擔任黨委部門主要領導的常委，應以主持本部門工作為主，適當分管與本部門工作相關聯的部門或群團組織；兼任政府副職的常委，其工作分工和職責定位應以協助政府正職的工作為主，并分管和牽頭政府相關領域的工作。目前在新體制運行過程中，黨政領導層和理論工作者最為關注和探討最多的是專職副書記的職責定位問題，值得在今后的實踐運行中繼續深化認識和研究。比如，有的提出專職副書記應同時兼任紀委書記，以提升紀委的規格；有的認為設立專職副書記是地方黨委領導制度改革不徹底的表現，因此建議取消副書記建制，實行“書記—常委”領導體制。總之，對專職副書記的職責和角色定位，應把握和突出專職、助手和協調的功能，按照中央提出的協助書記抓好黨的建設工作的原則要求，由上級地方黨委對下級分級確定，以減少書記授權的隨意性和不確定性。總之，對常委的工作分工，應立足于黨政工作大局進行均衡配置，做到不交叉、不重疊、不沖撞。

4.強化權力制約監督，規范常委會及其成員的權力運行。積極探索對領導干部權力運行進行有效監督的辦法和途徑，逐步建立結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，確保常委會及其成員管好權、用好權、慎用權，是建立縣（區）級黨委新的工作機制和運行方式的重要內容。現在，從中央到地方都在進行實踐和探索。中紀委、中組部近日印發了《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》，再次強調要明確劃分縣黨代會、縣委全委會、常委會及其成員，縣委各職能部門的職責和權限，尤其要加強對縣委書記職權的規范，形成對縣（區）委權力特別是縣委書記權力運行的制約監督機制。2010年上半年，重慶市南川區出臺了《加強黨政負責人監督管理暫行規定》，施行黨政一把手“五不直接分管”（人事、財務、工程項目、行政審批、行政執法）和末位表態制、實名推薦干部制、行政執法會審制。這一權力分配新政，將為全國各地提供有益啟示和借鑒。完善制約監督機制，一是在監督重點上，要著力加強對書記用權行為以及民主作風等方面的監督，防止權力失控、決策失誤、行為失范；二是在監督內容及環節上，要著力加強對容易發生以權謀私、權錢交易的工程項目建設、國有資產運營、財政資金使用、土地使用權出讓、干部選拔任用等關鍵領域、部位及其決策的監督檢查，防止權力越軌和濫用；三是在監督制度上，要著力完善常委分工公示、選拔任用干部全過程記實、常委個人定期向常委會和全委會報告工作、決策失誤責任追究等配套制度，并提高領導班子民主生活會和開展談心交心活動的質量，不斷推動黨內監督向規范化、制度化發展。

5.加強理論學習和實踐鍛煉，提升常委會成員的履職能力。新的領導結構及其工作運行方式，對縣（區）委常委會成員的能力和素質提出了更高要求。要通過嚴格黨內生活制度、完善理論中心組學習和自學制度、健全黨委成員到基層調研和蹲點制度等多種制度化途徑和方式，著力提升常委的學習力、執行力、創新力和駕馭力，不斷完善常委能力建設機制。為此，在學習型黨組織建設中，領導干部要帶頭加強理論學習，拓寬知識領域，使自己的知識結構和能力素質緊跟時勢需要，不斷提高科學決策、組織協調和領導發展的能力。同時，每位常委要加強實踐鍛煉，獨立思考、堅持原則、勇于負責、獨當一面，不斷提高領導水平和工作能力。·

［1］耿洪彬.改革完善換屆后縣市區黨委領導體制和工作機制的調查與思考［J］.中國共產黨（京），2008，（10）.

［2］楊 彥.完善縣委全委會工作運行機制的新探索［J］.領導科學，2010，（2）.

［3］王愛民.縣級黨委實行常委分工負責制的調查與思考［J］.黨建研究，2007，（5）.

On the County（District）Party Committee Standing Committee Work Mechanism and Operation Mode

SHAN Xue-jun1，ZHANG Fu-tian1，MA Jian-cheng2
（1.Party School of Dingxi Municipal Committee,Dingxi 743000，China；2.District Organization of Anding,Dingxi 743000，China）

In order to fully play the county (district) party committee standing committee collective leadership role,consummate work mechanism,the author in rational thinking and,on the basis of investigation of perfect party standing committee county (district)put forward countermeasure thought working mechanism.

party standing committee;collective leadership;leading system;work mechanism

D262

A

1009-6566（2011）04-0043-04

本文系2010年甘肅省哲學社會科學規劃項目《發展黨內民主與完善地方黨委領導體制和工作機制研究》的階段性成果之一。

2011-05-01

善學軍（1968—），男，甘肅渭源人，中共定西市委黨校副教授。