晚清丙午中央官制改革及其影響

王曉輝，趙文英

（1.安徽師范大學 歷史與社會學院，安徽 蕪湖 241000；2.陜西師范大學 生命科學學院，陜西 西安 710062）

晚清丙午中央官制改革及其影響

王曉輝1，趙文英2

（1.安徽師范大學 歷史與社會學院，安徽 蕪湖 241000；2.陜西師范大學 生命科學學院，陜西 西安 710062）

清末丙午官制改革是在西方文明暴力撞擊和國內社會矛盾十分突出的歷史條件下進行的，確立的三權分立的原則有利于中央集權和中央政策的統一；使政府機構進一步科學合理化，進一步擴大了政府的職能，促進了官僚機構的現代化；適應了晚清中外文明碰撞和交流的潮流，加速了中國近代化的進程，是中國近代政治體制轉型的重要一頁。

晚清；政治體制；近代化；官制改革

清末中央官制改革是在內憂外患的險惡形式下艱難推進的。“清初厘定官制，職儀粗具。中更六七作，存改洄沿，世不同矣。沿及德宗，外患躡跡，譯署始立，繼改專部，商、警、學部接踵而設。也省府、寺，遷分十部，嗣議立憲，理藩改部，軍諮設處，后更巡警為民政，戶為度支，商為農工部，兵為陸軍，附立海軍處，刑為法，別立大理院，又取工商所司輸路郵電專設郵傳部。”[1,p3445-3446]這一系列舉措打破了傳統的六部制的官制格局，開始了清末行政體制現代化的艱難歷程。宣統年間，“和樞于閣，增海軍部，省吏部，改禮部為典禮院，恣政處為恣政院。獨慮閣權過重，設弼德院以相維擎，資政院以為監督”[1,p3445]，從而開啟了近代以來規模最大、影響深遠的政治體制的大變動。

晚清官制改革分為四個階段，即第二次鴉片戰爭之后的官制改革、戊戌維新變法、清末新政和預備立憲等幾個時期。晚清官制變革的每一步變化，都反映了社會各階級、各集團力量對比關系的調整，都意味著清王朝所面臨的社會危機和統治危機的加深，在西方文明的沖撞下所進行的“自救”的措施。本文通過分析清末新政丙午時期的官制改革來探討這一改革對中國政治體制近代化的影響。

一、清末中央官制改革是在內外合力的推動下進行的

首先，西方列強的沖擊導致民族危機可說是清末中央官制改革的重要原因。晚清隨著國內外矛盾的進一步激化，中國面臨著“數千年未有之變局”，特別是拳匪暴亂后辛丑條約的簽訂，清政府已變成了“洋人的朝廷”。西方列強清楚地明白要統治四萬萬華夏子民，還需要滿清政府這一代理人，借此進一步維持和擴大其在華的侵略權益。

其次，通過官制改革加強中央集權是晚清政府的主要動機和目的。為緩解人民群眾的反抗斗爭、“防止反滿勢力的壯大，并要保持督撫們和外國人的支持，不管清朝統治者喜歡與否，除了改革別無選擇余地”[2]。當時在各種力量的博弈推動下，慈禧指出：“爾中外臣工，須知國勢至此，斷非茍且補苴，所能挽回厄運，惟有變法自強，為國家安危之命脈，即中國民生之轉機。”[3,p4771]清政府開始逐漸調整和改造了相沿已久的“祖制”，并不自覺地朝著近代化的建制邁進。

再次，清朝官制自康乾盛世后流弊日多，難以應付晚清復雜的國際國內環境。根據編訂官制大臣們的看法，政府的弊端有：“（1）權限不分。以行政官員而兼有立法權，則必有藉行政之名義，創為不平之法律，而未協于情。以行政官而兼有司法權，則必有循平時之愛憎，變更一定之法律，以意為出入。以司法官而兼有立法權，則必有謀職斷之便利，制為嚴峻之法律，以肆行之武健，而法律寖蝕之本意。舉人民之權利之生命，雖妨害與無形。（2）職任之不明。政以分職為理，謀以專任而成，今則一堂而設有六官，是數人共一職也，其半為冗員可知，一人而歷官各部，是一人更數職，其必無專長可見。數人分一任，則筑室道謀，弊在玩時，一人兼數差，則日不暇給，弊在廢事。是故賢者累與牽制，不肖者安于推諉。（3）名實之不副。名為吏部，但司簽摯之事，也無權衡之權。名為戶部，但司出納之事，也不統計之權。名為禮部，但司典禮之事，也無禮教之權。名為兵部，但司綠營兵籍，武職升轉之事，也無統御之權。”[4,p463-464]所以，晚清政府在厘定官制時，參照西方列邦的規制逐漸圖憲政而改革官制。

最后，傳統的人才選拔制度已不能選拔時代所需要的新型人才。晚清科舉制的弊病在于人才單一化標準已不能滿足全球化對人才多元化的要求，尤其是科技人才的缺失，導致“國家永遠無救時之人才，中國永遠不能進于富強”[5]。自鴉片戰爭以來，西方列強通過商品輸出和資本輸出帶來了新的生產方式，新的生產方式必然需要新的技術人才，這就使科舉制的人才培養模式落后于時代的發展。“光緒以來，其仕途擁擠更不可問。即如進士分發知縣，名曰‘即用’，亦非一二十年不能補缺，故時人有以‘即用’改為‘積用’之虐。因縣缺只有一千九百，而歷科所積之人才十部于此，其勢故不能不窮也。”[6]與官場庸才過剩形成強烈反差的是，近代所需的軍事、外交、科學技術、工商實業等專門人才卻無從培養與選拔。所以，傳統的科舉選拔制正面臨前所所未有的危機。在這一時代背景下，改革科舉考試成為朝野上下的重要議題，由此推動了改革官制的進程。

二、清末中央官制改革推動了中國政治文明的前進步伐

光緒三十二年，清政府頒布預備立憲上諭，宣布將官制改革作為預備立憲的首要方案。同年9月，清政府頒布改革官制的上諭，著派載澤、世續、那桐、榮慶、載振、鐵良、奎俊、戴鴻慈、張百熙、葛寶華、徐世昌、陸潤祥、壽耆、袁世凱等14人為官制編纂大臣，隨后設立編制館，著手設計官制改革方案。以“改定官制既為預備立憲之基，自以所定官制與憲政相近為要義。安立憲國官制，不外立法、行政、司法三權并峙，各有專屬，相輔相行，其意美法良”[4,p463]為指導思想。此外，編纂大臣制定了中央官制改革的基本原則：“（1）此次厘定官制，遵旨為預備立憲，應參訪君主立憲國官制厘定，先就行政、司法、各官以次編改，此外凡與司法行政無甚關系各署，一律照舊。（2）此次厘定要旨，總使官無尸味，事無專司，以其各副責成，盡心職守。（3）現在議院遽難成立，先就行政、司法厘定，當采用君主立憲國制度，以合大權統于朝廷之諭旨。（4）欽差官、閣部院大臣、京卿以上各官作為特簡官，閣部院所屬三四品作為請簡官，閣部院五至七品人員，作為奏補官。八九品人員，作為委用官。（5）厘定官制之后，原衙門人員不無更動，或致閑散，擬在京另設集賢院、資政院各院，妥籌位置，分別量移，仍優予俸祿。”[7]

1906年 6月，編制館在載澤的主持下擬定改革方案：“一、宜仿責任內閣之制，以求中央行政之統一。二、宜定中央與地方之權限，使一國機關運動靈通。三、內外各主要衙門，皆宜設輔佐官，而中央各部主任官之事權尤當統一。四、中央各官宜酌量增置、裁撤、歸并。”[8,p127]編制館最初擬訂的改革方案是：裁撤內閣、軍機處、吏部、禮部、都察院、宗人府，歸并工商二部為農工商部，更戶部為度支部，刑部為法部，分兵部為陸軍、海軍二部，增置資政院、審計院、交通部，原學部保留不動，新成立責任內閣，設內閣總理大臣一人、左右副大臣各一人。總理大臣掌用人行政大權，下設十一個部。并提名慶親王奕劻為總理大臣，袁世凱為副大臣。然而這一改革方案卻遭到頑固派的反對，由于這一改革觸動過大，危及到滿洲貴族的權利；此外那拉氏也擔心大權旁落，危機自身利益，加之害怕改革倉促而引起政局動蕩。而鑒于清政府內部各種勢力及利害關系及其復雜，詔令不議軍機處之事；不議內務府之事；不議八旗之事：不議翰林院之事；不議宦官之事。于是，編制官制大臣根據分權以定限、分職以專任、正名以核實的辦法，重新調整了改革方案。

1906年11月6日，朝廷發布裁定中央官制上諭，這次調整主要包括以下幾個方面：

首先，分權以定限。立法、行政、司法三權，除行使立法之權屬議院，當時恐難以實施，只能暫設資政院以為預備，行政之權則屬于內閣各大臣。“司法之權則專屬之法部，以大理院任審判，而法部監督之，均與行政官員相對峙，而為所節制。”[4,p464]這樣就初步形成了三權分立的局面。“此外有資政院以持公論，有都察院以人糾彈，有審計院以查濫費，也皆獨立不為內閣所節制，而轉足監督閣臣。”[4,p464]這就使得各部門相對獨立，有利于改變傳統的行政、司法不分的局面，進而提高行政效率，有助于傳統政治體制的轉變。

其次，職以專任。當時中央共分十一部：外務部、吏部、民政部、禮部、學部、度支部、陸軍部、法部、郵傳部、農工商部，理藩部。“各部尚書一人，總理本部所屬主管事務，擔負責任，為全之長官”[4,p466]此外“設參議廳，使左右參議任一部謀儀之事。”從此使責任有專歸，官無濫設。

最后，名以符實。巡警部更名為民政部；戶部更名為度支部，并入財政處、稅務處；兵部更名為陸軍部，并入練兵處、太仆寺，而海軍部暫隸屬于該部；刑部更名為法部；商部更名為農工商部；理藩院更名為理藩部，并入太常、光祿、鴻臚三寺；工部所掌的一半職務分隸于他不，而以輪、路、郵電并入，更名為郵傳部。“此名核實之大要也。”[4,p465]

三、中央官制改革促使晚清政府國體與政體發生變化

第一，此次官制改革進一步明確了各部門和各級官員的責任，有利于消除相互扯皮、無人問津的局面，提高了行政效率。所厘定的官制通則規定，各部廢除原來的滿漢官員各半對等的雙重領導制，實行單一領導制，一改過去機構臃腫、散亂的狀況，打破了尚待平等的格局，使各部機構整齊劃一、責任更加明確。廢除各部兼任軍機大臣的人數，使各部尚書能專心政事。“各部尚書就本部主管事務，可訂定規則，發布部示”[4,p466]，有利于提高尚書的權限和責任。

第二，從行政部門的職能來看，新設的農工商部和郵傳部等，擴大了政府的職能范圍，適應社會歷史的發展的需要。將職能相近的部門裁撤和合并，有利于機構部門的合理化。就部內機構而言，設置承政廳、參議廳和若干職能司，“除設承政廳、參議廳外你，廳就本部主管事務酌設若干司分掌之。其各部分司事宜，別于各部官制內定之”[4,p467]，使政府機構進一步科學和合理化，促進了官僚機構的現代化。

第三，依照資本主義國家三權分立的原則，“分之為各部，合之皆為政府，而情無隔閡，入則參閣議，出則各制部務，而事可貫通”[4,p464]，有利于中央集權和中央政策的統一。司法審判權受法部監督，與行政官對峙而不受其節制。立法權應屬議院，因難以驟立，而暫設資政院以為預備。這樣就初步構成了三權分立的局面。從而在政體上改變了晚清政府的政權結構。當然清政府改革官制初衷是“惟在專責成、清集弊、求實事、去浮文、期于厘定百工而熙庶績”[4,p471]。而不在什么君主立憲，三權分立，重要的是能使皇位永固。但一旦步入了改革的進程，事情就不可能完全按照最高統治者的主觀愿望進行。正說馬克思所說歷史發生了不自覺的作用，由于革命形勢的推動，三權分立的學說已逐漸滲入到清末官制改革中。尤其是代表民意的資政院出現在中國的官僚機構中，雖然它沒有實權，但已具備了議會的雛形。“議院者立法之地也，政府者司法行政之地也，議院可以監督政府，則政府有所顧忌，不敢蒙蔽以營私。”[4,p461]資政院的出現為國家機構和政治生活帶來了新色彩，使資產階級“三權分立”的學說登上中國政治與思想舞臺并使政治制度成為實踐，又為立憲派的活動提供了參政議政的場所。

第四，清末丙午中央官制改革適應了晚清中外文明碰撞和交流的潮流。清末中央官制改革中一系列新的現代化的機構的出現，打破了傳統六部制的格局；而資政院、咨議局的設立乃至后來責任內閣的出現，“卻是封建政體的異軍，是中國近代政治體制新陳代謝的一個重要環節”[8,p259]。所以，雖然清末丙午中央官制改革有很大的歷史局限性，但改革中涌現出的新事物是歷史進步的表現。

丙午時期的中央官制改革使國家體制擺脫了千余年的藩籬向近代化進步。“所謂的政治近代化，即是指集權體制的改變，參政渠道的擴大，權利制衡的建立。”[9]清末丙午中央官制改革初步建立了現代政治體制。“正是這次官制改革，開啟了國家體制走向近代化的先河，為辛亥革命以后的政治體制，構筑出一塊現實的地基。”[10]

[1] 趙爾巽.清史稿(卷119)[M].北京：北京中華書局,1977.

[2] 費正清.劍橋晚清史(下卷)[M].北京：中國社會科學出版社, 1993：474.

[3] 朱壽朋.光緒朝東華錄[M].北京：貝寧中華書局,1958.

[4] 故宮博物院明清檔案部編.清末籌備立憲史料(上冊)[M].北京：北京中華書局,1997.

[5] 沈桐生.光緒政要(第29卷)[M].臺北：臺灣文海出版社, 1982：7.

[6] 張亞群.科舉革廢與近代中國高等教育的轉型[M].武漢：華中師范大學出版社,2005：34.

[7] 朱傳譽.張季直傳記資料(四)[M].臺北：臺灣天一出版社, 1985.

[8] 陳旭麓.近代中國社會的新陳代謝[M].上海：上海社會科學院出版社,2006.

[9] 吳春梅.一次失控的近代化改革[M].合肥：安徽大學出版社,1998：6.

[10] 許紀霖,陳達凱.中國現代化史(第1卷)[M].上海：學術出版社,2006：199.

（責任編輯、校對：馬桂秋）

The Central Official System Reform during Bingwu Period in Late Qing Dynasty and its Influences

WANG Xiao-Hui1, ZHAO Wen-ying2

(1. History and College of Society, Anhui Normal University, Wuhu 241000, China; 2. College of Life Science, Shannxi Normal University, Xi’An 710062, China)

The central bureaucracy reformation in the Late Qing Dynasty took place in the historical conditions of western civilization’s violent collisions and the prominent domestic social contradictions. The established Checks and Balances principle was beneficial for the unification of the centralization of authority and policy. It made the governmental agencies further scientific and reasonable. It further expanded the function of the government and promoted the modernization of the bureaucracy. It suited the tidal current of Sino-foreign civilization’s collision and exchange in the late Qing Dynasty and accelerated the process of Chinese modernization.

late Qing Dynasty; political system; modernization; system reform

2011-04-15

王曉輝（1984-），男，甘肅金昌人，安徽師范大學歷史與社會學院碩士研究生，研究方向為中國近現代史。

K252

A

1009-9115(2011)04-0061-03