論服務型政府的特征及其構建條件

李洪建

（中國礦業大學 文法學院，江蘇 徐州 221116）

論服務型政府的特征及其構建條件

李洪建

（中國礦業大學 文法學院，江蘇 徐州 221116）

建設服務型政府這一目標，首先是由地方政府提出的。2005年3月建設服務型政府這一目標被寫入十屆人大三次會議的政府工作報告中，并經人大批準上升為國家意志。然而，在學術界，對于服務型政府這一概念的解釋并未達成一致的認識。因此，這種理論還并未成熟，而政府在建設服務型政府方面還存在許多限制性因素。從政府職能方面對服務型政府的一些基本特征進行分析，并從我國國情出發分析建設服務型政府的現實條件和一些限制性因素。

服務型政府；政府職能；構建條件

一、“服務型政府”理念的提出

“服務型政府”這一理念起初并不是由中央政府首次提出來的，而是在2001年南京市政府首先提出了建設“服務型政府”這一目標。大連市政府于2001年10月正式推出了《大連市關于建設服務型政府的意見》；北京市和重慶市也分別于2003年3月和8月提出了建設服務型政府的目標。黨的十六大報告則第一次把政府職能歸結為經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面，提出要“進一步轉變政府職能，改進管理方式，推行電子政務，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。2004年2月21日，溫家寶總理在省部級主要領導干部“樹立和落實科學發展觀”專題研究班結業式的講話中，重申了“在社會主義市場經濟條件下，政府的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面。落實科學發展觀，必須加快政府職能轉變，全面、正確地履行政府職能”。這里的公共服務“就是提供公共產品和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，發布公共信息等，為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件，努力建設服務型政府”。這也是溫家寶總理第一次正式提出服務型政府的改革目標。2005年3月，“建設服務型政府”被明確地寫入了向十屆人大第三次會議所作的政府工作報告中。經人大批準，“建設服務型政府”實際上已經上升為國家意志，被納入到國家總的方針、總的目標的軌道上來。2006年10月，黨的十六屆六中全會對構建社會主義和諧社會做出了全面部署，強調要建設服務型政府，強化社會管理和公共服務職能?！盀槿嗣穹帐歉骷壵纳袷ヂ氊熀腿w公務員的基本準則。按照轉變職能、權責一致、強化服務、改進管理、提高效能的要求，深化行政管理體制改革，優化機構設置，更加注重履行社會管理和公共服務職能?！秉h的十七大報告在談到建設服務型政府時指出：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉變職能、理順關系、優化結構、提高效能，形成權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。健全政府職責體系，完善公共服務體系。加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，減少和規范行政審批，減少政府對微觀經濟運行的干預。加大機構整合力度，探索實行職能有機統一的大部門體制，健全部門間協調配合機制?！?/p>

可見，服務型政府這一理念的提出是一個漸進的過程，而且不難發現，服務型政府的構建是政府職能轉變和行政管理體制改革的一項內容。

二、服務型政府的內涵

不同的社會制度和不同的歷史條件下，政府所具有和行使的各種職能之間是一種此消彼長的動態關系。面對不同的社會和經濟條件，政府的主要職能是不同的。也就是說，政府在行使各種職能時是有所側重的，在某一個特定的時期內政府會把某一種政府職能作為重點職能來行使，而其他的職能并不會因此而消失，只是會處于相對次要的地位。比如，在奴隸社會和封建社會時期，政府的主要職能理所當然的是統治職能。而在面臨外敵入侵時，政府的主要職能必然是保衛職能。因此，政府建設“服務型政府”這一目標是應社會發展的需要，突出“公共服務”這一職能。也就是將這一職能作為政府的重點職能來行使，同時削弱其他的一些職能，比如減弱政府對社會和市場的控制使社會和政府在法律和制度體系內自主運轉，而政府則作為服務者來發揮其作用。

無論是在黨的代表大會的報告中，還是在政府工作報告中，關于建設“服務型政府”這一目標，都是基于政府行政管理體制改革這一背景，而且“服務型政府”的建設也成為政府職能轉變和政府行政體制改革的內容和目標之一。既然如此，那么怎樣的政府才稱得上是“服務型”的政府呢？

對于服務型政府的解釋不能僅僅以政府為關注的焦點，而是應該從政府與其作用客體之間的關系進行解釋，比如，服務型政府與社會、公民、市場、企業應該是一種怎樣的關系，以及維持這種關系的法律和制度體系是怎樣的。除此之外，政府職能及其行政管理體制也應該是對服務型政府進行解釋的內容之一。

簡單來說，服務型政府就是一種“小政府，大社會”的狀態。既然政府的主要職能是公共服務，那么政府就應該將其一部分的管制性權力交還給社會，實現社會在法律制度范圍內的自治，也就是說政府應該相應地減弱其對社會的控制。因為在市場經濟體制下，政府對社會過多的干預可能會對社會和市場的發展產生某些負面影響。對于市場，政府更應該給予市場主體以充分的發展空間，但是應該有一種與之相適應的法律和制度體系對市場主體的行為進行規范。

在法律體系日益完善的今天，政府的行政管理體制的改革，應該更加注重的是民主決策和對行政的監督?，F階段，行政違法現象并不罕見，究其原因在于對行政行為和行政過程缺乏有效的監督。事實上，這種對行政監督的缺失，并不是因為沒有監督機構，而是因為監督機構的監督不力。最有影響力的監督應該是媒體和群眾的監督，但是地方媒體無法發揮其應有的監督作用，因為地方政府不允許地方媒體做出能對政府產生不良影響的報道，以至于地方政府的一些違法違規行為無法得到曝光。人民群眾的監督人微言輕，缺乏有效的表達渠道，以至于人民群眾的監督更是無法起到有效監督的作用。現如今各級地方政府在做出某項決策之前很少聽取人民群眾的意見，即使通過某種方式聽取了部分群眾的意見，也大多不會采納這些意見。

鑒于目前政府行政體制中存在的一系列問題，服務型政府的建設目標應該具有以下幾種特征：

1. 服務型政府是一個民主和負責的政府

服務型政府是一個人民民主和對人民負責的政府。人民民主是共和國憲法所賦予人民的基本權利，特別是“民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”的權利，它界定了政府的有限性。憲法規定的這“四個民主”權利，反映了社會主義民主政治的本質，在現實的制度中一個都不能少。公民通過正常程序和渠道參與國家治理，表達自己的愿望，是服務型政府的本質特征，惟其如此，才能體現社會主義制度的優越性，也才能真正建立一個服務型政府?，F階段，我國在實現民主和保障民主的具體程序和渠道上還并不完善，因此，政府應該加快政治民主化進程，保障民意的表達和接受人民的監督。

2. 服務型政府是能進行民主決策和科學決策的政府

能夠進行民主和科學決策，是政府實現其服務職能，真正和有效地按照民意服務于社會，服務于市場，服務于人民的根本保障。沒有民主的決策，就無法正確地接受和表達民意；沒有科學的決策，就無法有效地將民意轉化為政策并有效地實施。

3. 服務型政府建設重在制度建設

理念不具有強制性，地方政府和一些公務人員不一定會按照服務型政府理念的要求去治理社會。而制度是一種框架，使理念具體化和可操作化，是明文規定的行為規范。有了制度規定，政府官員和工作人員才會按照這種規定來行使行政權力，才會以服務型政府理念的要求為人民服務。

4. 服務型政府應有完善而有效率的行政監督體制

在關于服務型政府的解釋中，人們不能一廂情愿地認為政府各部門及其工作人員“應該”按照民意的要求提供公共服務，“應該”接受群眾的監督，“應該”進行民主與科學的決策。我們不必強調在服務型政府里的工作人員“應該怎樣工作”，重要的是強調他們“必須怎么工作”。也就是說，如果政府各部門及其工作人員，沒有進行民主科學的決策而造成決策失誤，并給社會帶來嚴重的影響時，相關責任人必須承擔相應的責任并受到應有的懲罰。這就需要完善行政監督方面的法律和法規，建立一個完整而且系統有效的行政監督體制，對政府和官員的行為進行有效地監督。

三、建設服務型政府的現實條件及制約因素

1. 建設服務型政府的客觀必要性

隨著計劃經濟體制向市場經濟體制的轉變，管制型政府已經不適應市場經濟發展的要求。市場經濟體制的建立和完善使政府對于資源配置的主導地位讓渡于市場，政府更多地發揮其對市場的輔助和監管作用。政府對經濟的干預從以前的以行政手段為主轉變為以經濟手段和法律手段為主。在以市場為主導的社會環境中，政府的行為更多的應該是服務性的而非控制性的。這是與市場經濟的要求相符合的。因此，無論是政府職能轉變還是服務型政府的建設都是市場經濟發展的內在要求。

隨著經濟體制的轉變，社會關系體制也必然發生相應的改變。社會主體多樣化，企業數量增加、行業種類增多、不同階層、不同群體相繼出現。社會主體的多元化，要求政府應該更多地為各行各業的發展提供各種公共設施以及必要的公共服務。同時，不同群體、不同階層的人們要求政府給予他們平等的利益表達機會，而作為人民的政府應該聽取各個階層的人們的不同意見，并了解不同利益訴求。

政府原有的行政管理體制和工作方式已經不能適應現有的社會經濟發展的要求，因此必須進一步加快政府職能轉變和行政體制改革，以適應日益發展的社會的要求。尤其是人民對于政府民主決策和科學決策的要求日益緊迫，過去的決策方式已經不能滿足人民的要求。

2. 構建服務型政府的現實基礎

建設服務型政府關鍵是制度建設，而這種制度建設的關鍵又是政府行政體制的建設。改革開放以來，歷次的行政體制改革是一個循序漸進的過程，這個過程是在市場經濟發展的要求下進行的，而建設服務型政府是這一過程新的目標。歷次行政改革都是重要的探索和實踐，都為政府職能轉變和政府體制改革積累了經驗，并且發展了改革的理論，成為建設服務型政府的理論基礎。馬克思主義認為，經濟基礎決定上層建筑。改革開放三十多年來，我國在政治、經濟、社會、文化、科技等諸多方面都取得了非常迅速的發展，這必然成為我國建設服務型政府的現實基礎。

3. 建設服務型政府是一個長期而且復雜的過程

服務型政府的建設是與經濟社會發展緊密聯系的，經濟社會的發展提出了建設服務型政府的要求，同時也為建設服務型政府提供經濟、社會、文化等方面的基礎。但是，我國是一個幅員遼闊、人口眾多的國家，同時又是一個經濟社會發展很不平衡的國家，因此各地區在建設服務型政府的進程中，必然出現不平衡的現象，建設服務型政府的目標不能一蹴而就，而是一個相當復雜而長期的過程。當前制約我國建設服務型政府的因素主要是：

（1）關于建設服務型政府的理論尚未成熟。在構建服務型政府的過程中，各級政府需要不斷地總結經驗，完善理論，并使之能夠更好地為實踐服務。

（2）我國各地區的經濟社會發展存在嚴重的不平衡。在建設服務型政府過程中，不同的省份、不同的城市，必須根據本地區的實際情況來制定與本地區經濟社會發展相適應的建設服務型政府的近期目標和長遠目標。各地區之間可以相互借鑒經驗，但不能盲目跟風，較落后地區不能盲目追趕較發達地區的政府目標。

（3）政府機構龐大，人員冗雜，行政成本高，行政效率低。造成行政效率低的主要原因，并不是公務人員素質不高，而是行政監督體制的不完善。不能指望依靠公務員自身的良好德行來真正負責任地為人民服務，而是應該依靠嚴格的監督制度，依靠某種外在強制力來保證公務人員切實地、負責地完成其份內的工作。

（4）缺乏民意表達方式，民意表達渠道不暢。服務型政府必然是能夠應民眾的要求來治理社會的，而當前政府各部門、地方行政官員在做出決策時，很少聽取民意，因此決策與公共利益相悖、決策失誤的現象屢有發生。

[1] 劉熙瑞.服務型政府—經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇[J].中國行政管理,2002,(7).

[2] 侯玉蘭.論建設服務型政府：內涵及意義[J].理論前沿, 2003,(23).

[3] 吳玉宗.服務型政府：緣起和前景[J].社會科學研究,2004, (3).

（責任編輯、校對：孫尚斌）

The Features of Service-Oriented Government and its Construction Conditions

LI Hong-jian

(School of literature and law, China University of Mining and Technology, Xuzhou 221116, China)

The goal of building a service-oriented government was first proposed by local governments. In March, 2005, the goal of constructing service-oriented government was approved by the Third Session of the Tenth National People's Congress. However, in academic field, the interpretations of the "service-oriented government" are contradictory. So this theory was not mature enough and it creates some confining factors when the government wants to construct the service-oriented government. An analysis is made to discuss the basic features of service-oriented government. And some limiting factors are discussed when the government is constructing the service-oriented government based on our national conditions.

service-oriented government; government functions; conditions

2011-04-22

李洪建（1986-），男，山東慶云人，中國礦業大學文法學院碩士研究生，研究方向為政府管理體制。

C931.2

A

1009-9115(2011)04-0095-03