和諧社會構建下的唐山社區治理

趙 民，竇學偉，王 洋

（1.唐山師范學院 教育系，河北 唐山 063000；2. 唐山師范學院 經濟管理系，河北 唐山 063000）

和諧社會構建下的唐山社區治理

趙 民1，竇學偉2，王 洋2

（1.唐山師范學院 教育系，河北 唐山 063000；2. 唐山師范學院 經濟管理系，河北 唐山 063000）

20世紀70年代以來，社會管理模式經歷了從單純的行政管理到社區治理的轉變。這既反映了社會管理理論的巨大轉變，也反映了復雜多變的現代社會發展要求。在和諧社會的背景下如何發展和推進社區治理工作，是擺在研究者和決策者面前的重大理論問題和實踐問題。在經驗總結的基礎上尋找一條社區建設和社區治理的可行之路，為和諧社會與和諧社區建設提供理論上的指導。

和諧社會；社區治理；社區社會工作；社區文化

胡錦濤總書記指出：建設社會主義和諧社會，“要從建設和諧社區入手，使社區在提高居民生活水平和質量上發揮服務作用，在密切黨和政府同人民群眾的關系上發揮橋梁作用，在維護社會穩定、為群眾創造安居樂業的良好環境上發揮促進作用”[1]。隨著我國市場經濟的發展和社會結構的轉型，社區己成為各種社會群體的集聚點、各種利益的交匯點、各種社會組織的落腳點、各種社會矛盾的聚集點、人與社會的交融點和社會生活的支撐點。社區已成為現代城市管理的焦點和核心，其重要性日益凸顯。一個健康、成熟的和諧社區，應該是社區與政府、社區與企業、社區與社會、社區與居民良性互動的社區。

一、唐山市社區治理的實踐

唐山市是一座具有百年歷史的沿海重工業城市，南臨渤海，北依燕山，西與京津毗鄰，東與秦皇島接壤，地處渤海灣中心地帶。全市總面積13 472平方公里，是全國較大城市和省域中心城市，是中國共產黨主要創始人李大釗的故鄉。現轄2個縣級市、6個縣、6個區、6個開發區（園區、管理區、工業區），共設有177個鄉鎮（其中鄉51個，鎮126個）、47個街道辦事處，共有居民委員會516個、村民委員會5 020個。全市總人口724.66萬人，其中農業人口488.43萬人，非農業人口236.23萬人。市區面積3 874平方公里，總人口303.60萬人，其中非農業人口170.32萬人，設有街道辦事處35個，共有社區居委會367個。

在社區治理上唐山市主要在四個方面進行了探索，并取得一些初步的成績。

（一）加強基礎建設，為構建和諧社區搭建平臺

和諧社區建設的扎實推進，離不開基礎性工作的鋪墊。唐山市首先抓了社區組織建設和基礎設施建設兩項工作：在社區組織建設方面，調整社區居委會的規模，建立健全社區服務站，對社區干部人員結構進行了優化，加大了財政支持力度；在社區基礎設施建設工作方面，唐山市采取政府投入、共駐共建、資源共享等多種途徑，建設區、街兩級社區服務中心和社區基礎設施。

（二）完善服務功能，提升和諧社區的親合力

在創建和諧社區工作中，唐山市堅持以社區服務中心為龍頭，以特色服務為引擎，以社區服務設施和服務網點為載體，不斷提升社區服務覆蓋面和服務水平，提升社區居民對社區的親和力：一是規范行為；二是明確職責；三是培育典型；四是提升服務水平。

（三）豐富精神內涵，營造和諧社區的人文環境

在推進社區建設工作中，唐山市緊緊抓住改善社區居住環境，活躍社區居民文化生活的環節，著力營造和提升社區文化內涵：一是全面整治美化社區環境；二是大力強化社區治安環境；三是加強社區資源配置，活躍群眾文化生活。

（四）建設市民中心，增強和諧社區的凝聚力

增強社區的凝聚力，是和諧社區建設的出發點和落腳點。主要措施有：一是完善政府行政服務機制，構建親民服務體系；二是完善居民自治機制，提高居民自我服務水平；三是引入市場運行機制，提高便民利民服務水平。

二、和諧社會背景下社區治理存在的問題

為了解唐山市社區建設狀況，在唐山市社科聯的幫助下，筆者分別走訪了唐山市民政局的相關科室、區民政局及重點社區居委會。基層調查的人群包括居委會成員及社區居民。在調查時圍繞以下事項：社區管理體制、居民參與程度、社區非營利組織情況、社區服務、資金投入情況、社區干部素質等。

本次調查主要采用文獻分析法、深度訪談法。文獻分析法：主要通過對有關文件、資料的解讀以了解各方對社區建設的觀點和態度；深度訪談法：筆者與民政局負責人、街道辦事處負責人、社區居委會主任及居委會成員、社區居民等各方人士進行了面對面的深度訪談，以了解各方對現行社區的看法和感知情況。經過調查分析，發現唐山市社區治理存在如下幾個主要問題。

（一）社區發展建設不均衡

由于社區合并、社區人口差別大、地理位置和城市環境條件的差異等因素的影響，各個社區的基礎設施建設仍然有較大差距。除去客觀因素，市政府在各個社區的資源配置不均衡的現象也是社區發展建設不均衡的主要影響因素。

（二）社區自治組織的行政化

社區自治組織的行政化，簡單地說，就是政府對社區自治事務干預過多，導致社區自身的自治功能沒有得到相應的發揮，并使得社區自治組織帶有較濃的行政性色彩，從而形成行政性社區。這實際上反映了政府在其角色的扮演和職能的行使過程中存在著越位、錯位、缺位現象。

根據我國《憲法》與《居民委員會組織法》的規定，居委會本應是“基層群眾性自治組織”，但是目前我國的社區居委會實際上承擔著政府基層組織的職責，成為各級政府部門攤派任務的對象，正如居委會人員無奈所言的“上面千條線，下面一口針”，“上到國務院，下到街道辦，什么事都干”。

1. 職能行政化

目前社區居委會承擔了許多應由政府承擔的職能，在工作任務中絕大多數都是政府交辦的，如計劃生育、流動人口管理、社會保障、就業安置、收費收款等。特別是在城市管理體制改革過程中，隨著“管理重心下移”、“權力下放”、“費隨事轉”等原則的提出，一些政府部門開始名正言順地向居委會轉移事務，下派任務，許多不應由社區居委會負擔的行政和社會管理任務也落到居委會的頭上，使社區居委會陷于繁忙的行政事務之中，大大加重了社區居委會的行政色彩。行政事務的增加致使社區居委會功能不清，角色錯位，居委會沒有成為居民合法權益的代言人和維護者，而成為了政府的附屬物。

2. 成員公職化

公職化的具體表現，一是社區居委會成為政府安置就業的一條新途徑，在許多地方，街道改革精簡下來的大量人員被下派，安排到社區居委會任職；二是推行社區居委會干部隊伍的職業化和專業化建設，將社區居委會成員與社會工作者混為一談（社區工作者采用一年一聘任的辦法，與居委會成員待遇一致，區別的只是身份），甚至將社區居委會干部列為事業編制。

3. 工作方式機關化

工作方式機關化主要是指辦公時間機關化和工作方式辦公室化。現在的社區居委會大都實行每周五天，每天八小時，早八晚五的工作制度，工作方式也主要是呆在辦公室，等候居民上門，很少走街串戶，主動深入居民了解他們的愿望和要求，主動上門為他們排憂解難。社區居民特別是在職居民遇到問題也難以得到社區居委會的及時幫助。受傳統觀念的影響，也由于受思維定勢的影響，居委會實行錯時工作制時，居民也很少在“下班”時間來居委會。

4. 運行機制行政化

對于社區，不論是政府還是社區居委會，都仍然習慣于運用行政命令和政治動員的手段，采取“運動化”方式來進行管理。社區居委會的工作大部分都是按照政府的統一部署和安排開展的，應當由社區居委會決定的事務也大都要得到政府的批準和認可。政府離開了對具體事務的管理就不知道在社區如何扮演自己的角色，發揮自己的作用；多數社區居委會成員離開了政府的指揮棒就不知道該如何開展工作。

5. 權力行使集中化

由于實際操作困難，成本相對較高等諸多原因，社區居民民主權利的行使出現了一種集中化的趨勢，即由社區居民會議向社區居民代表大會，再向社區協商議事委員會轉移的趨勢。許多地方規定，社區協商議事委員會是社區的協商議事機構，在社區成員大會（或社區成員代表大會）閉會期間行使議事協商職能，并代行社區成員大會（或社區成員代表大會）的部分職權。由于各地相關法規對社區協商議事委員會中居民代表的人數均沒有明確的規定，因此，各地的社區協商議事委員會中的居民代表人數極其有限。同時又由于相關法律法規對居民會議（或居民代表大會）的職權和運行機制等規定得過于原則和籠統，因此，在實際工作中，居民會議（或居民代表大會）大都流于形式。這就大大限制了居民在社區建設中作用的有效發揮，使得社區居民在對社區建設重大問題的決策上被邊緣化了。

6. 社區建設成為“政績工程”

在一些地方社區建設不是根據社區居民的實際需要推進的，而是政府為了出政績、造亮點或應付檢查驗收而用行政手段推動的。有許多社區建設項目實用價值小，利用率低，居民滿意程度差，其中有不少在檢查驗收之后就形同虛設，或自建成之后就基本無人問津，基本不發揮作用，造成了資源的極大浪費。在社區居委會干部中流傳的居委會工作“三多三少”的順口溜是對社區建設行政化傾向的形象寫照和極好注腳。所謂“三多三少”，就是考核、檢查多，材料、會議多，指派任務多；自己支配的時間少，走街串戶少，為民服務少。從本質上講，社區建設的行政化傾向還是我國傳統的城市管理“一竿子插到底”的全方位管制思想和方式的延伸。在這樣一種思路下，社區居委會就不可避免地被抹上了很濃的行政色彩，它實際上更多地是被當作街道辦事處的下屬機構來設計的，在實踐中被賦予了很強的政治動員功能和社會事務管理功能，其自身的自治管理功能卻極其有限。這就使得城市基層群眾性自治組織從一開始就偏離了自身的軌道，被納入到國家政權體系之內，成了政府部門的“腿”。社區行政化傾向導致社區自治組織所扮演的角色和所承擔的職能與其法定性質錯位，嚴重影響了社區自治組織本位功能的有效發揮和社區居民自治的健康發展[2]。

（三）民間社會組織力量薄弱

現代市民社會理論認為，民間社會組織是國家與分散的社會成員之間的中介力量，在達成利益需傳遞的同時，也擔負著重要的利益協調功能。在社區的層面上，民間社會組織可以發揮其在社區利益的協調、社區矛盾的化解、社區服務的提供、社區就業途徑的拓寬等方面的功能。

目前，我國公民社會還處于發育階段，民間社會組織不發達，力量薄弱。現狀是我國的民間組織多是政府組織的延伸，缺乏獨立性；另外，民間組織多是活動類和服務類，其發揮的作用極為有限，權益類的民間組織還未發現，其它組織發揮作用也比較小。這使得民間社會組織的影響較小，缺乏權威，難以發揮作用。

（四）社會工作的專業價值被忽視，社區社會工作者的作用未能充分發揮

在社區建設的過程中，社會工作的價值理念和工作方法已經得到了大量的實踐和充分的認可。但是，各級政府和社區在實踐過程中卻忽視了社會工作的專業化和職業化問題。現代意義上的社會工作強調專業性和職業化。從這種意義上來說，專業素養深厚的職業社會工作者的培養是非常關鍵的。專業社會工作者以其獨特的視角和方法服務于群眾，解決社會問題，推動著和諧社區治理的構建和發展。目前社會工作專業價值常被忽視，社會工作者的作用未得到充分的發揮。

1. 社區社會工作者專業化程度總體不高

由于對社區社會工作的誤解和輕視，許多社會工作專業的大學生畢業后不愿到社區工作。在招聘社區社會工作人員時，專業條件設置往往比較寬泛，許多通過社會公開招考取得社區專職社會工作者職業資格的人員往往沒有社會工作專業的相關學科背景，也沒有接受過系統的專業教育和正規的實習，對一些社會工作方法比較陌生，工作手段相對落后，難以提供個性化、多樣化、系統化的服務。此外，社區社會工作者的職業化仍處在初級階段，缺乏一套科學的從業標準、有效的激勵機制和良好的社會認同度，這也影響了社區社會工作人才隊伍專業化程度的提升。

2. 社區社會工作者隊伍穩定性不強

社區社會工作者平時工作任務較重、加班多，無論是職位還是待遇進一步向上發展、上升的機會都非常有限。所以他們普遍認為社區工作干得再好，也不過是一個沒有編制、待遇不高的“臨時工”。而且由于所從事工作的相似性，社區社會工作者常常把自己的收入與公務員、事業編制人員相比，從而產生一些不滿情緒。這些顧慮影響著這支隊伍的積極性和隊伍的穩定。許多從事社區工作的社會工作者，只把它作為一個等待期的臨時工作或者跳板。因此，如何增強這一職業的吸引力，留住優秀人才從事社區工作是當前迫切需要解決的問題。

3. 社區社會工作者職責定位模糊

在日常工作中，上級部門往往把社區居委會當成是政府的延伸，大量的任務都通過層層落實的形式，最后往往移交到社區層面，社區承擔著繁重的行政性工作。據調查，社區承擔了黨建、招商引資、綜合治理、計劃生育、統計工作等三十類左右工作任務，每一類工作的常規工作和各類評比、檢查、接待占據了社區社會工作者的大部分精力。此外，當某項工作人員緊張時，部門或街道首先想到從社區抽人幫忙工作，這導致社區人手更加緊張。所以，社區社會工作者走訪居民了解情況的時間較少，主動組織居民、服務居民的時間、精力相對較少。許多社區社會工作者對本轄區大部分居民的職業等基本情況都不了解。通過對居民的調查顯示，近半數的被調查者認為社區提供的主動服務不夠，有部分被調查者認為自己向居委會反映問題時，社區社會工作者接待熱情，但往往行動不力，或沒有行動。而針對這種情況，社區社會工作者則認為：“經費主要來自政府，拿政府的錢不得不代政府承擔各類行政性工作，由于人手有限，搞更多活動、服務實在有些力不從心。”

4. 兼職社區社會工作者隊伍有待完善

目前盡管一些社區擁有了一定數量的以社區黨員、居民積極分子和在校大學生為主體的志愿者隊伍，定期不定期地開展服務居民、組織活動等工作，但有關福利性、服務性、公益性的活動，大多由政府部門如工會、共青團推行和提供，主要通過行政渠道引導志愿者參加，而專業的社會團體和社會服務機構介入社會工作不多，較為專業化、固定化的社區社會工作者兼職隊伍較為缺乏，所以社區社會工作者兼職隊伍還需要進一步有目的地培育和扶持，需要完善相應的政策為他們組織活動提供各種條件，健全各種保障措施等。

5. 社區社會工作者培訓工作還有待進一步改進

盡管近幾年相關主管部門都對社區社會工作者進行各類培訓，但調查發現，許多社區社會工作者認為培訓內容主要集中于一般知識普及性尤其是政策法規類的培訓，理論性較強，實務性較為缺乏，尚不能滿足他們實務能力的需求。在培訓形式上，通常采用灌輸式為主的教學方法，教師和學員交流互動和解答難題不多，學員之間相互交流學習的機會更少，不像其他培訓班采取案例式、研討式等豐富的教學形式。而且培訓往往規模較大，缺乏針對性，對提高社區社會工作者的實際工作能力幫助有限[2]。

（五）社區文化缺失，居民社區意識不強，參與不足

社區治理是一項綜合性很強的系統工程，固然需要堅實的物質基礎，但人文精神是社區治理的靈魂。一個社區良好的文化環境，是大多數居民生活中不可缺少的部分。從影響社區居民衣食住行條件的改進、文化設施的改善，到價值觀念、社會關系等的協調，都是社區文化建設的重要組成部分。進步的、豐富多彩的文化生活，和諧融洽的人際關系，高尚的道德情操等等，都是社區文化的目的和要求。

然而，在現實中即使社區治理中有社區文化建設的重要內容，但也往往流于形式，缺少社區意識、社區情感和人文精神的等現象很普遍。社區文化的缺失易導致居民對社區缺乏認同感，當政府依靠強勢行政來突破這一障礙、推進社區文化建設時，社區居民作為被動者往往對于政府供給的外在文化不予接受，表現為用腳投票，即集體冷漠或不參與[2]。

另外，我國公民的參與意識普遍淡薄，社區活動的參與程度不夠。據統計，參與社區活動的人員中將近70%的人是離退休人員，中小學生占了10%左右，中青年僅占20%，而且如果沒有單位強制性組織參與，中青年的比例將會更低；從收入、文化程度來看，居民收入、文化程度越高，社區參與率越低。由于社區建設的時間不長，居民還沒有擺脫單位體制的影響，只把社區當成居所，沒有很強的歸屬感和認同感。社區意識不強，導致社區建設的動力支持不夠。

（六）社區居委會與轄區的關系尚未理順

一些社區內的自治組織如業主委員會不能正確處理與其他組織的關系，拒絕合作。另外，一些高檔社區的物業委員會拒絕、排斥社區委員會的工作，給社區治理帶來很多困難。

（七）城市社區志愿者隊伍建設急需加強

1. 發展落后，重視程度不夠

在西方發達國家，志愿精神深入人心，很多青少年很小就被灌輸了“回饋社區”的精神，社區志愿服務擁有廣泛的群眾基礎和良好的社會聲譽，并已逐漸步入組織化、規范化和系統化的軌道，形成了一套完整的運作機制。當前，中國也漸漸意識到社區志愿服務在維系社區居民感情，維持城市以及整個社會穩定，改善生活水平等方面的重要作用，但在為社區志愿服務組織提供經費和政策上的扶持方面，在引導建立社區志愿服務科學的社會評價和相應的激勵機制方面，仍然缺乏制度化和規范化的政策。同時由于受傳統觀念束縛，人們對志愿服務的認知度不高，并且媒體對志愿服務、志愿精神的宣傳力度不夠，也直接導致了人民群眾對志愿服務認識不足，參與度不高。正因為這些外部環境的缺失，限制了外部環境對志愿服務的激勵功能。

2. 創新程度不夠

在激勵機制方面，社區主要強調社會回報和社會榮譽激勵機制，如“等時儲蓄”、“道德銀行”和“時間銀行”激勵機制，它們往往強調的是一種具體的、有形的回饋，甚至帶功利色彩來吸引人們參與公益事業。缺少創新，忽視了“無形”的回報，激勵機制應該是一個雙向互動的循環模式，在付出志愿服務的同時，志愿者們也需要被提供服務。

三、完善社區治理的對策與建議

（一）樹立治理觀念，推動多元治理

明確政府職能的有限性，按照多元合作的治理理念，合理地界定政府職能，理清政府與其它社區組織的關系，在政府與非政府組織之間建立既分工又合作的良性互動狀態，促進社區治理主體由單一化向多元化方向發展，積極培育公民社會和社區中介組織，充分發揮多元主體在社區治理中的互補作用，并通過治理主體的多元化，實現社區公共事務治理過程中不同主體的“各司其職，各負其責”，從而使政府的部分社會管理職能向社會轉移，避免政府“越位”與“缺位”現象的發生。

（二）建立社區獨立財務、建立社區治理專項資金

建立社區獨立財務，使得社區居委會擁有社區治理經費的支配權，這不但能逐步轉變“拿了政府的錢就要替政府辦事”的傳統觀念，加強社區居委會的自治性，而且還能使社區居委會獲得更為穩定的財政來源。社區居委會建立獨立財務，能夠改變居委會無財務支配權的不合理狀況，使社區居委會在城市社區治理中的主體地位得到實質性提升，這樣不但增強了居委會在社區治理中能力，而且也能進一步明晰政府與居委會兩大社區主體間的關系，有利于社區治理主體的互動，從而實現社區的善治。

社區要實現善治，單靠政府財政的這一部分撥款是遠遠不夠的，還需要得到社會各方的資助和支持。隨著市場經濟的發展，社會捐贈也是社區治理經費的一個重要組成部分，而更多依靠于社會的非政府方向也正是與社區治理的基本精神相符合的。

（三）發展民間組織，培育社會力量

從我國的現實狀況來看，由于長期受傳統觀念和管理模式的影響和束縛，人們對民間組織的培育和發展依然缺乏足夠的認識，加之公民社會基礎薄弱，使得我國的社區民間組織發展并不是很快。因此，要充分發揮社區民間組織在社區治理中的作用，還需要各方面積極努力。首先，盡快完善相關的法律體系，加強管理；其次，政府要加強對社區民間組織的合理培育，積極為社區民間組織的發展創造良好的外部環境，通過各種有效措施，鼓勵、引導社區民間組織的成立和發展，政府在對民間組織的培育過程中，應該堅持不強迫、不限制、不放任的方針；再次，為民間組織提供必要的經費支持，加強其自身造血功能。

（四）加強社會工作者隊伍建設

建立社會工作的“專業意識和職業意識”，認識到社會工作是一種專業化和職業性很強的工作；建立健全完善的社區工作者法規和政策，進行正確的引導；招聘社會工作專業的畢業生和有實務工作經驗的社會工作者加入到社區工作者的隊伍中來；利用“政府購買服務”的模式，在社區治理過程中引入專業的社會工作服務；加強現有社區工作者的專業培訓，應進行專業的理論、方法和各領域實務的培訓。

（五）充分開展志愿者組織活動

志愿者組織在社區治理中扮演著重要的角色，它與政府共同推進了和諧社區的建設。發展壯大社區志愿者服務隊伍，規范志愿者活動程序。合理開展志愿服務，完善志愿者服務體系。發揮黨員注冊志愿者在志愿服務中的作用，做好社區志愿服務的反饋與總結。

[1] 胡錦濤.在中共中央舉辦的省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話[R].人民日報,2006-10-19(01).

[2] 潘小娟.社區行政化問題探究[J].國家行政學院學報,2007 (1).

[3] 萬雪芬.和諧社會視閾下的社區社會工作者隊伍建設[J].江南論壇,2009(6).

[4] 邵甜甜.論和諧社會構建下的社區治理[J].四川行政學院學報,2006(2).

（責任編輯、校對：韓立娟）

The Community Governance under the Construction of Harmonious Society in Tangshan

ZHAO Min1, DOU Xue-wei2, WANG Yang2

(1. Department of Education, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China; 2. Department of Economics and Management, Tangshan Teachers College, Tangshan 063000, China)

Since the 1970s, the pattern of community governance has changed from purely administration to community governance. It reflects the enormous changes in the theory of social management, but also reflects the complex modern social development. How to develop and promote the community governance in the context of harmonious society? It is the important theoretical and practical problems placed in front of the researchers and the decision-makers of major. We want to find a feasible path about the community governance and the community development based on the experiences to guide the harmonious society and harmonious community building in theory.

harmonious society; community governance; community social work; community culture

唐山市社科聯重點項目（TSSKLZDKT2010-010）

2011-06-12

趙民（1963-），女，山東壽光人，唐山師范學院教育系副教授，研究方向為教育基本理論、教育管理、民族教育政策。

D669

A

1009-9115(2011)04-0100-05