農村勞動力轉移就業長效機制探析
——以甘肅省張掖市為例

鐘 祝，何曉瓊

（1.河西學院政法學院，甘肅張掖734000；2.西北師范大學政法學院，甘肅蘭州 730070）

農村勞動力轉移就業長效機制探析
——以甘肅省張掖市為例

鐘 祝1，何曉瓊2

（1.河西學院政法學院，甘肅張掖734000；2.西北師范大學政法學院，甘肅蘭州 730070）

加快農村勞動力非農化轉移就業，是工業化、城鎮化、現代化發展的必然要求。農村勞動力在轉移就業過程中存在產業結構調整不明顯、市場供求脫節、權益保障訴求不暢、基本公共服務缺乏有效銜接、社會管理長效機制缺失、農地制度改革滯后等諸多問題，因此，應實施“兩翼齊飛”戰略，農村與城市良性互動，逐步探索身份轉化制度和農地流轉形式，增加農村人力資本存量，構建城鄉一體化就業制度，加速我國農民市民化進程。

農村勞動力；農民市民化；創新

從世界經驗看，一個國家實現工業化、農業現代化的過程，必然伴隨著農業勞動份額、農業產值在整個國家經濟結構中比重下降，這也是衡量國民經濟發達程度的重要標志之一。經濟學家阿瑟·劉易斯認為：“只有農業剩余勞動力向工業轉移的過程中，傳統農業才能逐步擺脫剩余勞動力的負擔得以掙脫貧困，并真正地增長發展，此時，二元結構的經濟才能轉化成為同質即一元的現代經濟。”。農村勞動力轉移就業體現了我國由傳統的農業社會向現代工業社會轉變過程中的“生育陣痛”，推動二元經濟走向一元的現代化經濟,實現整個國民經濟的跨越式發展。

一、農村勞動力轉移就業的現狀及問題分析

（一）轉移規模與產業結構調整不相適應

改革開放33年之后，2010年我國城鎮化率、工業化率分別達到47.5%和40.2%，城鎮化率超過工業化率達7.3個百分點，城鎮吸納農村轉移勞動力達到4500萬人。我國工業化和城鎮化兩翼齊飛，有利地促進了農村勞動力向第二、第三產業轉移就業。但農村勞動力轉移的規模和數量仍然滯后于經濟結構的調整，在工業化和城鎮化過程中并沒有伴隨著與其相適應的就業結構優化。如：張掖市在58.95萬農村轉移勞動力中，從事第一產業的勞動力36.95萬人，占62.68%；從事第二產業的勞動力6.09萬人，占10.33%；從事第三產業的勞動力 15.91萬人，占26.99%。從數據來看，從事農林業的農村勞動力比重明顯偏高，而第一產業的產業貢獻率僅為14.26%；從事農產品販運、加工和流通的第三產業勞動力比重偏低。農村勞動力轉移問題解決的好壞與快慢，是解決我國工業化進程中的產業升級和城鄉現代化進程的關鍵。

（二）整體素質與勞動力市場需求不匹配

長期以來，對農村轉移勞動力缺乏必要的技能培訓，或者是培訓內容與市場脫節、流于形式、培訓責任不明確、培訓經費難落實、效率不高等一系列的問題，轉移勞動力素質整體偏低的現狀沒有得到根本改變，不可避免地影響到農村勞動力在城鄉之間、區域之間及產業之間的流動。根據張掖市2007年統計數據，農村勞動力中受過專業技能培訓僅占總數的13.6%，綜合素質和勞動技能低下。面對拼技能而不是拼體力的城市勞動力市場,農村勞動者一般處于劣勢,轉移的領域越窄,就業空間就越受到限制，影響農村勞動力長期穩定就業。

（三）權益保障訴求與政策執行存在雙重標準

農村勞動力轉移就業遇到的最大問題包括權益保障的長效機制、工資按時發放和增長機制、與城鎮職工同工同酬的機制、勞動合同中的平等機制等。他們進入城鎮也要受到各種歧視,如健康權、生命保障權、平等工作權等合法權益。突出地表現在受勞動用工制度、戶籍制度、城市公共產品分配等制度設計的不合理,直接造成了農民工利益得不到應有的保障和損失,反而對農村居民的遷移決策產生負面影響,最終造成了整個社會福利的損失。此外，農村勞動力醫療、養老、子女教育等問題也面臨著困境。當前，現有政策規定對農村勞動力的消極政策取向，不斷增加勞動者個人風險的同時也累積并必然演變成巨大的社會風險，給我國經濟社會的健康、持續發展造成巨大的壓力。

（四）基本社會需求與城鎮公共服務銜接缺乏有效的制度設計

在城鄉分割的公共產品供給制度下,城鄉居民在獲得包括社會保護在內的公共服務的權利和機會上存在巨大差異。這種巨大的差異是由我國公共財政配置主要向工業和城市傾斜造成的，至今未有太大改觀。從“以農養工”到“農工自養”，城鄉公共服務供給上的相對獨立和不均衡日益拉大。教育資源、社會養老、健康服務、公共衛生、文化服務和保障住房等基本公共服務的城鄉制度性差距則完全是人為的制度分割的結果,其實質是一種歧視性的國民待遇。由于缺乏有效的身份銜接制度，加劇了城鄉二元分治結構，造成中國農村地區基礎設施嚴重的落后與不足,制約了農村居民的消費和投資增長，進一步拉大城鄉差距，最終影響社會的公平與正義。

（五）轉移就業缺乏長效的社會管理機制和政策落實

從微觀層面講，盡管各市縣都成立了勞務辦公室作為農村勞動力轉移的專門管理機構，但它并不是政府的法定機關，尚未把農村勞動力轉移完全納入管理之中。從中觀層面講，農村勞動力轉移較多的大中城市要設立相應的轉移農村勞動力管理與服務機構，切實維護權益，具體指導就業，協調管理事務，提供社會服務。從宏觀層面講，全國應該建立一個專門統籌農村勞動力轉移、管理和服務的部門，從上往下理順轉移農村勞動力工作的關系，抓緊編織全國統一的農村勞動力轉移就業規劃，創新農民市民化各項政策措施，集中清理城鄉二元體制下各種歧視性就業政策，創新社會管理和農民工身份“置換”銜接制度，努力打通農村勞動力向上流動的通道，激活社會活力。

（六）農地制度改革滯后于農村勞動力轉移就業實際

從現階段實際情況看，離土又離鄉的農村勞動力，放棄土地經營權是大勢所趨。由于農村勞動力沒有獲得永久的、可自由轉讓的、抵押和繼承的土地使用權和所有權，不能依靠土地取得相應補償的權利，以獲取流動所需要的資本。因此進入城市的農村勞動力，一開始就是以一種不平等的社會成分進入城市的，雖然居住和工作在城市，但在制度上他們不是城市社會的一員，而被稱為“農民工”。

二、農村勞動力轉移就業的制度創新

農村勞動力轉移沒有把農村與城市真實地銜接起來,轉移與城市化依然分離，農民分化很不徹底。只有拆除城鄉二元分治障礙，才能消除農村與城市之間的隔閡。

（一）城鎮化和工業化兩翼齊飛的發動機制

城鎮大發展和工業經濟崛起，尤其是中心城鎮聚集輻射效應的帶動，正好為農村轉移勞動力提供更多的非農就業契機，以良性循環方式促進充分就業。逐漸完善城鎮宜居環境和生活設施，包括較高的收入、教育、醫療、娛樂等，吸引著理性的農民；另一方面，農業排擠出更多的優質勞動力資源，整體改變人多地少的矛盾，提高農業生產效率，改善家庭生活。因此，促進農村勞動力轉移就業，推動我國城市化進程，培育和提高城市競爭力，拉動經濟社會全面發展，已經成為我國政府的一項重要使命。

（二）農民市民化進程中身份轉化制度

由于城鄉分治二元體制的存在，現行管理政策并沒有從根本上改變對農村勞動力轉移的限制。尤其是戶籍制度仍然是其他歧視農村勞動力制度的根源。農業部課題組研究指出，加大戶籍制度改革力度，形成統一的勞動力市場，剔除粘附在戶籍關系上的種種社會經濟差別，真正做到城鄉居民在發展機會面前地位平等，獲得統一的社會身份。農村勞動力轉移戶口進城后，必須在就業、社會保障、住房、教育、基本醫療五個方面實現與城市的對接，享有同等的市民待遇。對流入地政府的公共財政而言，農村勞動力轉移城鎮就業的成本，主要負擔以上五個方面的轉移成本。中國發展研究基金會發布的《中國發展報告2010》認為，中國當前農民市民化的平均成本在10萬元左右，內陸約為5萬至6萬元，其中子女教育、保障性住房大約為2.4萬元，養老補貼平均為3.5萬元。以上數據表明，農民市民化的成本并非高不可攀，已經在城鎮穩定就業的農村勞動力，其社會新增成本會更低。只要積極籌劃，做好未來的風險防范，政府完全有能力加快推進農民市民化進程，最終跨躍城鄉二元分治的鴻溝，讓轉移就業農民共享經濟發展成果。

（三）農村土地流轉制度

從現實情況看，農村勞動力轉移放棄土地經營權是大勢所趨。在放活土地使用權基礎上,增強土地經營功能,打破平均承包制,逐步實現土地資源和勞動力優化配置。同時鼓勵有條件的地區探索各種土地承包經營權流轉辦法，大力促進農村土地流轉，探索完善土地流轉的價格形成機制，保證農民能從土地流轉中獲得足夠的收益和補償，彌補在遷移過程中的社會成本。逐漸將農民與原有土地關系脫鉤，剪斷農民與土地保障的“臍帶”聯系。

（四）構建城鄉一體化就業制度

農村勞動力進城就業關鍵是農民轉移就業與城鎮居民就業權利的平等和制度統一。把農業內部、農村區域和農民進城就業一并納入國家就業計劃，分類實施。逐步清理和取消進城就業的歧視性規定和不合理限制。在全國建立統籌農村轉移勞動力就業管理和服務的部門，抓緊制定全國農村勞動力就業規劃、工作政策措施，自上而下理順農民轉移就業的工作關系。

（五）人力資本教育培訓制度

隨著市場經濟的發展和經濟增長方式的轉變,社會對勞動者素質提高的要求與農村人力資本存量嚴重不足形成鮮明的對比。一旦勞動力市場上增量的勞動供給難以滿足增量的勞動力需求,那么就需要從現有的勞動力存量中發掘勞動力供給的潛力。根據短板理論，實現教育公平，重在補農村教育培訓之短。農民勞動力的培訓要按照市場引導、需訓結合、供求對接的原則，針對我國實際情況，采取不同內容和培訓形式，把農民培養成為適應現代化建設的“新型農民”，即有文化、懂技術、會經營。大力開展面向農村勞動力的職業培訓，提高農村轉移勞動力就業能力，使農村勞動力實現從數量型向素質型、從體能型向技能型、從農業型向城市型的轉變。

［1］劉易斯.二元經濟論［M］.北京:經濟學院出版社,1989：91-92.

［2］蔡昉，劉易斯.轉折點與公共政策方向的轉變——關于中國社會保護的若干特征性事實［J］.中國社會科學，2010，（6）：125-137.

［3］蔡昉，王德文.中國經濟增長可持續性與勞動貢獻［J］.經濟研究，1999，（10）:19-23.

［4］王偉，劉志強.農民工“市民化”成本有多高［J］.黨建文匯，2011，（5）（上）:42-43.

［5］都陽.農村勞動力流動:轉折時期的政策選擇［J］.經濟社會體制比較，2010，（5）:97.

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1673-0046（2011）09-0064-02

本文系河西學院青年教師科研基金項目《農村剩余勞動力轉移問題探析》部分研究成果，項目編號:QN201025